俄羅斯聯邦:金融教育與金融掃盲工程

夏方杰+

摘 要：俄羅斯目前正在制定其金融國家戰略，本文對其政策背景與國家戰略制定的基本情況進行了介紹，對金融教育和金融掃盲工程的定義、范圍和目標進行了闡述。同時，對項目實施進程中需要解決的任務、計劃、試點地區，前期調查等準備工作進行了深入分析。

關鍵詞：金融教育；金融消費者保護

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼:B文章編號：1674-0017-2014(5)-0030-05

一、簡介

俄羅斯目前正制定其金融教育國家戰略，這是俄羅斯政府在世界銀行支持下，于2011年7月開始實施的國家金融教育與金融掃盲工程的重要部分。國家戰略將于2014年底完成，其將為俄羅斯各項金融教育政策和項目的進一步發展制定遠景目標和實施框架。

（一）金融素養的鴻溝。過去十年，伴隨著經濟與收入的增長，俄羅斯的金融業快速發展，資金轉賬、銀行存款、儲蓄賬戶和信用卡等基礎金融服務的范圍不斷擴大，但具有良好金融意識與教育的人口并未隨之增長。

家庭信貸在過去十年快速增長，但充分理解所承擔的風險與義務及可選擇的信貸業務范圍的家庭的數目并未增加；個人進行理財規劃或者為退休進行儲蓄的能力也很低下。總之，民眾缺乏基本的金融素養與金融意識，并且表現出對金融系統的不信任。上述問題都顯示出加強金融消費者保護與金融教育的必要性。

在俄羅斯，民眾理財規劃能力普遍較弱。1/3的俄羅斯成年人沒有定期進行個人支出規劃；而進行支出規劃的，一般也僅做短期規劃（1-6個月），僅有9%的成年人進行半年以上的理財規劃。此外，超過一半的金融消費者對他們所享有的合法權利缺乏概念。超過60%的家庭不清楚貸款人披露貸款合同的有效年利率的義務。

另外，大概30%的俄羅斯人系統性地每月超支，在低收入群體中，這個指標則更高（40%）。僅有23.8%的金融消費者會在借貸前比對各類可選產品。大部分民眾仍然對政府支持的個人福利抱有不切合實際的高期望。比如說，高達40%的受訪者相信政府將對個人投資損失進行補償。這些不切合實際的期望妨礙了個人與家庭進行長期規劃。

俄羅斯金融消費者一般對金融部門信任有限。不儲蓄的消費者當中，9%的人表示他們不儲蓄的原因是因為“缺乏對金融機構的信任”。俄羅斯金融消費者對能夠順利、公平地解決與金融機構的糾紛也信心不足，僅19%的金融消費者表示有信心。金融消費者在保護他們自身的合法權益方面也十分被動。過去5年中，8%的消費者不滿意消費信貸這項金融服務，認為被提供服務的機構欺騙，但其中60%的的消費者沒有采取任何行動，僅有4%向金融機構進行了投訴，3%向相關政府部門提交了投訴報告。

但部分俄羅斯民眾已經展示出了一定水平的金融意識。超過40%的家庭表示他們在購買金融服務前會比較相關條款與條件，盡管其中46%的家庭使用銀行的聲譽（僅37%使用借貸的成本）作為選擇借款銀行的決定因素。超過80%的調查對象通過報紙、雜志和專業電視節目來了解金融信息。但當進行金融決策時，51%的受訪者優先咨詢家人或朋友的意見，36%的受訪者咨詢提供服務的“顧問”的意見。

同時，俄羅斯居民對金融教育的需求旺盛，民眾對學習如何在與金融機構打交道時保護自己及如何識別金融詐騙等知識很感興趣。3/4的家庭愿意接受金融保護及規劃金融未來的金融教育。年輕居民特別對規劃大宗消費與貸款的策略感興趣，而年長的受訪者則更多地關注養老金。

（二）政策背景與國家戰略制定的基本情況。金融教育需要多方共同協調合作。當前，基本的金融教育行動大多針對富裕階層并且缺乏協調。公共部門在金融教育領域的行動也需要改進他們的協調戰略，明確有效的措施，開展系統性的效果評估，并提供適當的支持。

俄羅斯近期人均收入的上升引發了部分針對特定的個人投資決策的基層私營金融教育活動。這些由私營部門推動的金融教育活動目標在于民眾中的富裕階層，為經濟活動中的成年人提供關于個人投資行為方向的咨詢等收費服務。這些項目很少覆蓋OECD推薦的基本儲蓄、債務管理、保險、基本金融數學和經濟理論等金融教育主題。這些私營金融教育活動還包括了一些專注于投資決策和個人金融的雜志和網站。除了這些針對成熟消費者的行動之外，另外還有一些旨在幫助民眾進行基礎家庭金融規劃的新行動，金融文化項目（www.gorodfinansov.ru）和提供有價值的金融教育素材的教育網站（www.azbukafinansov.ru），都是這種新趨勢的相關例子。

公共部門近年來已經啟動數個金融教育項目，如競賽、金融公平、選修課、工作站、暑期學校等項目。這些行動都是新開展起來的，但并未實施國際通行的良好經驗，也缺乏正式的效果評估。這些項目的實際效果依賴于項目設計的質量，包括清晰的教育目標、正確的目標人群和結果的評估等，大量受過訓練的培訓人員、組織、設計以及高品質項目的推廣等資源仍然很有限。

為了建立符合國際良好實踐的項目，并保證這些由公共部門、非政府組織和金融機構執行的項目的質量和一致性，尤其需要良好的金融掃盲和金融教育的政策。當然，一致的金融教育政策也允許教育項目、市場營銷項目和那些提供商業金融建議的項目之間存在區別之處。

另外，俄羅斯政府近期采取了一項加強金融部門的長期策略，該策略包括了放寬金融服務準入、擴大金融服務受眾范圍以及改進金融消費者保護和金融教育的規定條款。

當前環境中，改善金融知識普及不僅可以加強家庭的金融富裕程度，也有利于儲蓄水平的上升，推動更負責任的金融行為，最終促進金融部門的發展。這種發展有利于不良貸款的削減、對金融機構更謹慎的選擇，以及不可靠的或欺詐性金融中介機構數量的減少等。

二、國家金融教育和金融掃盲工程：定義、范圍和目標

基于最優的國際實踐和OECD的推薦，俄羅斯政府于2011年開始實施一項為期5年、擁有1.13億美金支持的國家工程來支持金融教育和消費者保護。這是世界上首個與世界銀行合作開展的兼具規模、創新性和復雜性的金融掃盲項目。此工程旨在通過協調合作來加強和擴展俄羅斯進行中的各項金融教育項目。

（一）定義。金融素養是指作出關于使用和管理個人金融資源正式決策的能力。金融教育和消費者保護代表了一個硬幣的兩面：金融消費者保護主要關注于立法和監管要求，而金融教育則通過提供各類指引和建議來補充完善金融信息。

（二）目標人群。該項目針對低收入和社會弱勢群體以及年輕人。具體來說，該項目的目標群體包括：（1）學生；（2）積極和潛在的使用金融服務的中低收入人群。

（三）目標和產出。該項目的最終目標是提高俄羅斯公民的金融素養，推動俄羅斯公民審慎的財務行為，明智的決策，并對個人財務狀況采取負責任的態度，以及改善金融服務中金融消費者保護工作的效率。

該項目旨在為個人提供一些能夠提高、保護他們財富的基本技能。這些技能包括認識到擁有對突發事件的財務緩沖的重要性、了解退休的基本知識和選擇金融產品時的風險和收益權衡。此外，該戰略預計將提高中低收入人群關于特定金融服務可得信息和建議的意識，幫助他們了解產生金融服務爭議時應采取的程序和應聯系的機構。

該項目支持對機構參與者特定能力的建設：包括聯邦、地區和當地政府，教育機構、大眾媒體、雇主組織，非政府組織以及私營部門等涉及金融教育的機構。

該項目設想長期內主要在低收入群體中取得強有力和積極的社會成果：對個人財務采取更負責任的金融行為和態度，更好地利用金融服務和補救機制。

該項目將采取如下的關鍵績效指標對實施效果進行總體評價：（1）目標人群中了解退休基本知識的人群比例；（2）目標人群中懂得在選擇金融產品時進行風險收益權衡的人群比例；（3）目標人群中認識到緊急與危機情況時擁有財務緩沖的重要性的人群比例；（4）積極和潛在的中低收入金融服務用戶中相信能與金融機構公正解決糾紛的人群比例；（5）積極的中低收入金融服務用戶中獲取信貸前進行產品比較的人群比例。

三、治理機制

該項目已經在機構間項目委員會（IAPC）的監督與協調下由財政部進行實施。由財政部創建并由財政部副部長擔任主席的IAPC，負責監督整個項目實施并針對具體項目活動的實施提供戰略監督。

中央銀行、教育部、經濟發展部與消費者保護機構的代表均參與IAPC的活動。同時，俄羅斯成立國際專家委員會，負責為IAPC提供高層次的專家支持。

四、關鍵優先事項和項目描述

為了實現其目標，該項目著重于制定長期的金融掃盲國家戰略，提升機構和人力資源能力，改善立法框架，發展金融掃盲項目的所需條件以及開展徹底的效果評估。

為了覆蓋從青年到退休人員的全部人口，俄羅斯當局也進行了大量的多元化的活動，包括激發公眾意識的活動及定制正規和非正規教育課程。然而，俄羅斯仍然缺乏訓練有素的金融掃盲工作專家，特別是中心城市以外的區域。因此，其中一個最重要而緊迫的任務就是要在公共部門和私營部門都建立起機構和個人可持續發展的進行金融掃盲的能力。

俄羅斯當局已經在金融消費權益保護機構的職責范圍內成立了84個金融消費者保護和信息中心——每個俄羅斯聯邦地區各一個，但這些中心迫切需要培訓工作人員，創建數據庫，進行技術和IT系統的升級。

（一）總體目標之下，該項目旨在解決以下任務。在金融知識水平和試點項目效果評估的基礎上，為聯邦和地區層面的利益相關者發展一個長期一致的金融知識和金融教育目標，并制定和實施中期的改善金融素養國家戰略。

發展可持續的體制機制，以實現更有效的由政府部門、教育機構、非政府組織和金融部門在聯邦和地區層面共同參與的金融掃盲項目。

通過在聯邦和地區層面的培訓者培訓計劃培養人力資源。

通過正規和非正規教育系統的機構和渠道，為適齡大學生與成年人開發、測試和推廣（給消費者）教育課程及改善金融知識的工具。

在金融服務中建立起可實施的金融知識普及和消費者保護領域的有效信息資源，實施大規模的金融信息建設行動。

通過競爭選拔支持廣泛開展的基層金融掃盲活動，改善金融服務中的金融教育和消費者保護。

加強政府管理部門和非政府組織在金融消費者保護領域的工作能力，包括發展專業技能，改善對金融市場參與者的信息披露政策和信息訪問權限，以及加強與私營部門機構的合作等。

在金融服務中開發、測試和推廣（給消費者）內容豐富的金融消費者保護普及材料。

建立一個大規模的公眾金融知識水平和金融行為綜合評估機制，并進行相關監測。

（二）鑒于上述任務，該項目包括以下支柱。支柱1：制定金融掃盲戰略以及監測和評估金融掃盲和消費者保護政策。這一支柱的目標是支持金融掃盲國家戰略的制定、其執行機構和立法框架的建立，以及金融掃盲和消費者保護的監測和評估系統的發展。具體包括：機構間項目委員會（IAPC）的有效運作；成立專家委員會，并在項目實施過程中提供技術咨詢;國家戰略的制訂和完善；金融掃盲和消費者保護的法律和分析工作;金融知識水平的評估和其他相關調查，以及國家戰略的效果研究。

支柱2：金融掃盲能力的建設。該支柱的目標是支持俄羅斯聯邦和地區層面以及公共部門和私營部門中提升金融素養的體制和人力資源能力的建設。具體包括：金融教育體制能力的發展；對教育系統各級教師的培訓；創建一個國家金融知識門戶站點;創建金融掃盲地區中心并開展地區金融素養發展項目。

支柱3：發展和實施各類教育課程和提高金融素養的宣傳活動。該支柱的目的是通過提供各類教育項目和宣傳活動以提高金融素養水平。該部分內容包括：加快金融素養教育材料和方案的制定和實施;發展和推廣宣傳活動以提高金融素養水平；支持基層金融掃盲活動。

支柱4：加強金融消費者保護框架。該支柱的目的是通過加強現有的消費者保障服務（CPS）的能力，以加強金融消費者保護的基礎；強化金融消費者保護領域的民間社會機構和配套措施建設;試點發展金融申訴專員；發展金融消費者保護措施的獨立監測。

（三）針對不同群體的教育計劃。作為國家戰略準備的一部分，俄羅斯于2013年開發了適用于在校兒童與成年人的金融素養核心競爭力系統。該競爭力系統主要用來開發金融掃盲領域的教育與資訊節目。

已開發出的針對學生和上班族的不同類型的教育程序和模塊目前正在試運行中。這些課程包括教材和學習輔助材料，電子模塊，游戲和測試。該項目結合了對學生和成人的需求分析結果與先進的國際方法，設計了項目所涉及的金融知識課程的結構和內容。同時，將為在校學生開發從小學階段開始的各類教育材料，將其作為獨立的選修課程并將相關知識納入到其他科目中。

（四）地區試點。俄羅斯幅員遼闊，需要將該項目從莫斯科延伸到更多的地區。在項目準備階段即選擇了三個地區，加里寧格勒，特維爾和伏爾加格勒。這些地區已經通過相關媒體、信息中心、地方政府、非政府組織的配合，在學校和大學試行了專項和綜合的區域計劃。另有超過13個地區提交了由地區合作資金支持的地區綜合方案以供選擇。這些地區方案的主要目標是建立地區層面的機構和人力資源能力，建立一個金融掃盲地區中心（RCFL）網絡，以及經批準開發實施聯邦項目中的教育及資訊節目和產品。到2013年底，將通過競爭選拔至多達8個地區實施相關試點計劃。

（五）好點子創新基金。由于許多任務兼具創新性和復雜性，2013年推出了1000萬美元的好點子創新基金。該基金的主要目標是支持和擴展來自非政府組織，教育機構和私營部門的最有效舉措。目前正在進行第一輪全國競賽，70多個來自俄羅斯各地的關于金融掃盲和消費者保護措施的建議已提交給該賽事。

五、項目實施階段

為實現項目發展目標，該項目將推出大量多樣化的綜合性活動。這些創新活動將用有限的經驗來指導自己的設計和實施。在此背景下，針對項目的復雜性，創新性和全面性，將采用分階段的方法來實現該項目并制定戰略。

項目的第一階段（項目實施的前三年，2011-2014年）：（1）啟動可以快速開展的活動；（2）集中于最緊迫的問題；（3）支持試點，發現相關知識和訣竅；（4）開發金融教育和消費者保護的基本能力。

具體來說，項目在第一階段應：（1）制定金融掃盲國家戰略；（2）加強銀行和信貸部門的消費者保護法律框架；（3）建立基本的金融掃盲和提供消費者保護服務的能力；（4）發展監測與評估工具并建立能力基線；（5）試點開展多樣的金融掃盲活動并評估成效。

在第二階段（項目實施的第4-5年，2015-2016年），該項目將擴大在第一階段中試點成功的活動。這一階段的持續時間將取決于其選取的特定活動而有所不同。具體而言，在第二階段，該項目預計將：（1）加強更多部門的金融消費者保護法律框架（如信用社、小額信貸、保險業、養老基金等）；（2）根據試點活動經驗和監測評估所得信息，改善和推廣相關教育課程和消費者保護措施。

六、國家戰略的準備

金融教育國家戰略的目標是提供國家層面的、成熟的金融教育框架的協調方案，該方案應：（1）充分認識金融掃盲的重要性，并在國家層面定義其含義和范圍；（2）涉及不同利益相關者的合作;（3）制定一個實現長期預定目標的路線圖，該長期目標與確定的中期（5-7年）國家需求和差距密切相關；（4）為各具體項目提供指導，使其為國家戰略提供有效和適當的貢獻。

國家戰略的制定和實施預計要達到以下的效果：（1）方便消費者和金融機構之間更好地互動，從而提高公眾對此類機構和他們所提供服務的信任；（2）幫助形成負責任的和明智的個人理財方法基礎;（3）提升金融素養水平;（4）幫助形成覆蓋金融教育各個方面的信息系統;（5）促進發展有效的金融消費者保護監管和立法基礎。

金融教育國家戰略是結合了國際經驗與當前的金融掃盲活動、公眾金融素養水平調查情況、核心競爭力的框架、不同的教育試點結果、地區和聯邦層面的宣傳方案和舉措等本地實際情況分析制定的。其還包括監測項目產出的指標，對個別金融教育/消費者保護項目的評估，常規項目進度監測，及配套金融消費者保護領域的獨立監測。由項目所支持的監測和評估活動的目標是：（1）通過為政策制定者和關鍵方開發建設監測和評估工具及反饋機制，從而推動金融教育和消費者保護領域以實證為基礎的政策實施;（2）通過對整體項目進程和具體項目效果提供反饋信息，監測項目的實施。對金融掃盲和消費者保護項目的成果所進行的監測將告知決策者整個金融部門的發展和實現項目的目標方面取得的進展。通過一個全國性的專項金融素養調查，開發建立與金融意識、態度、觀念和目標人群的基本財務計算技能等相關的成果指標。通過評估相關需求和差距，本次調查將有效支持國家戰略的制定。

（一）全國能力基線調查。該調查的目的是衡量民眾的金融消費態度、觀念、行為、基本的財務計算技能與金融服務的消費者信心當前的水平和變化。金融素養調查是以全國范圍內的主要社會人口特征（年齡，性別，教育，收入組等）開展的典型調查。其采用分層多階段隨機地址取樣（N=6000），使樣本能夠代表18歲以上的俄羅斯人。地區典型樣本則取自兩個試點地區（加里寧格勒和伏爾加格勒州）和兩個對照組地區（雅羅斯拉夫爾和奧倫堡州）。所有四個樣本分別代表各地區18歲及以上的受訪者。在校學生和來自大學和學院的全日制學生的全體樣本同時納入全俄和分地區的調查樣本。這項調查是通過面對面訪談進行的。

設計的調查問卷包括：理財規劃、先行計劃、作出選擇、金融知識和理解、行為（心理）和態度、制度變量、個人提高金融知識水平的需求和興趣、獲取信息的渠道和信任的金融知識提供者、受調查者的社會與人口特征。2012至2013年，已進行了第一輪的全國能力基線調查。調查結果首次測量了俄羅斯的金融素養水平，為測量這一領域的未來發展趨勢設置了基準。在2014年和2016年金融掃盲工程實施期間將再進行兩輪調查。

此外，俄羅斯2012年參加了OECD國際學生評估項目（PISA）針對15歲在校學生金融知識水平開展的金融知識素養調查。其調查結果將在2014年宣布，用以改進金融教育國家戰略的制定發展。俄羅斯也參與了將于2015年開展的第二輪PISA金融素養調查，其將繼續構建一個跟蹤項目進展的基線水平。

（二）消費金融調查。該調查的目標是收集俄羅斯家庭財務狀況的詳細信息，并據此提供特定家庭分組的精煉信息。這將有助于評估各類沖擊、經濟和社會計劃及體制變革對俄羅斯家庭金融行為造成的影響。所收集的信息將影響養老、住房、信貸和金融，國家金融教育項目等領域的決策。該調查的全俄樣本包括6000戶家庭。調查將以對所有成年家庭成員面對面訪談的形式進行，于2013年和2015年分別進行兩輪的縱向（面板）研究。

（三）工程和教育項目的效果評估。將通過一系列的效果評估調查（IES），進行具體的金融掃盲/金融教育/消費者保護的效果評估。IES將識別、評估和比較具體的金融教育/消費者保護項目。評估的結果將確定推廣哪些最有效的活動，如何重新設計規劃地區項目，怎樣微調具體活動的設計等。IES將通過比較處理組（項目參與者）和比較組（具有相似特征非參與者）間的結果，評估特定項目執行的“凈”效果。IES將針對包括為適齡的大學生開發的正規教育課程、金融奧林匹克、互動游戲、養老工具包在內的各種類型金融教育項目分別進行評估。

常規項目進度監控將提供有關項目直接成果的信息，如國家戰略、旨在加強金融消費者保護的立法修訂等工作的進展。支持金融消費者保護領域的獨立監測，將有助于增加向消費者提供金融服務的透明度。

The Russian Federation: Financial Education and Financial Literacy Project

——The Road to the National Strategy

Translated by XIA Fangjie

(the Peoples Bank of China, Beijing 100800)

Abstract: Russia is making its national financial strategy presently. The paper introduces Russian policy background and the basic situation of the national strategy development, expatiates on the definition, scope and objective of the financial education and financial literacy project. At the same time, the paper deeply analyzes the preparatory work such as the task, plan, pilot areas, initial investigation which need to be solved in the process of implementing the project.

Keywords: financial education; financial consumer protection

責任編輯、校對：楊振峰