從風險社會到和諧社會:尋求危機治理的善治

薛金剛

摘 要：風險社會時代危機事件的頻發要求我國公共危機治理改革。變革政府管理思維，構建電子政務，與社會各組織進行合作，構建多主體協調的危機治理體系是必由之路。由此才能實現從風險社會向和諧社會的轉變，走向危機治理的善治。

關鍵詞：公共危機；風險社會；社會轉型；善治

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）18-0010-02

“現代的人們其實是生活在文明的火山上。在風險社會中，不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量”[1]。這給政府危機治理帶來了新的挑戰。

在市場化和全球化的沖擊下，人們的利益愈發呈現出多元化趨勢；社會成員在權力、財富、知識上的獲取和擁有的差距越來越大；人們的利益需求表達越來越呈現出差別化，利益對立引發的沖突矛盾增多，加大了社會風險。我國的公共危機治理研究和實踐起步較晚，尤其是治理理念和治理方式比較落后，不能夠有效應對突發事件。風險社會時代和轉型期危機事件頻發亟待政府危機治理的范式變革。

一、碎片式的治理：當前我國政府危機治理存在的問題

“政府習慣于用傳統的人治理念來治理現代性危機，極易引發政府公共危機管理上的進退失據”[2]。科學的危機治理理念與方式的相對欠缺，使政府在應對危機時捉襟見肘，成效有限。

（一）以職能分工為基礎的部門分割式管理

社會的構成日益多元，社會風險問題愈發復雜，發生的危機事件也呈現出復雜性，涉及社會各個領域。如果僅僅依靠某一個專業職能部門難以系統有效地把握各方面的危機信息與實情，造成公共危機治理的失效。

部門分割式的管理造成了各個部門缺乏有效溝通和聯系，在應對危機時往往各自為政，各行其是，不能實現基于危機解決上的有效溝通和協調，缺乏必要的整合，行動時容易引發矛盾。“由于各部門擁有自己獨立的運行體系和權力范圍，相互之間的職責分工關系并不明確，因此在共同應對突發事件的過程中必然出現職責交叉和管理脫節現象并存，協調力度不夠，協同性較差，信息和資源不能夠共享共通的問題”[3]。部門分割的管理模式容易引起各部門在工作過程中的掣肘，造成工作效率低下。

（二）以政府部門主導為基礎的單一式管理

危機發生后，政府部門大多不能有效動員社會上一切可利用的因素，構建多主體協作的危機治理體系。諸如忽視與社會組織的交流協作，缺乏有效的動員機制，在危機治理過程中會造成“事無巨細，事必躬親”，使政府精力分散在各項瑣事中，不利于集中注意力在重大事件的決策上，降低決策的效率和質量。

1.忽視了專業人士的作用。政府部門在應對危機時如果僅僅依靠領導的自身決策，雖然在決策效率上可能會有比較好的效果，但是決策的質量、決策的可行性、科學性、可操作性可能會打折扣。

2.忽視新聞媒體的作用。“媒體可以提供有關危機性質、影響范圍和嚴重程度的信息，有助于降低人們對危機管理組織的信息咨詢數量”[4]。新聞媒體可以有效分擔政府部門的工作壓力，幫助政府部門收集和甄別信息，與民眾溝通與交流，傳達最新的危機信息和政府采取的措施。

3.忽視社會組織的作用。政府部門的人員有限，精力有限，忽視社會組織的參與，在危機應對過程中難免顧此失彼。如果借助社會組織的幫助和共同參與，會減輕政府的工作負擔，提高社會組織在危機管理中的能力發展，有助于營造全天候、全員參與的管理體系，構成一個協調、合作的危機治理網絡，提高危機處理的效率。

（三）以傳統信息傳播為特征的信息溝通模式

傳統的信息溝通方式妨礙危機信息的及時有效傳播和危機的有效處理，甚至貽誤應對危機的最佳時機，造成更嚴重的人員傷亡和經濟損失。因此以紙質文書為信息傳達工具的工作方式在應對危機上有其不足之處。

在高度信息化的今天，信息傳播極為便捷。政府部門如果仍然在處理危機時采取較為滯后的信息匯報和傳達方式，則會降低信息傳播的速度和質量。更新政府部門危機狀態中的信息匯報方式，采用快捷方便的電子化信息傳播工具就顯得極為主要。借助附加相關圖片，視頻等客觀的信息，有助于上級更直觀地了解情況，減少信息的虛假匯報。

（四）以“重視治理，忽視預防”為特征的預防缺位

很多危機事件如果之前采取有效預防措施，是可避免的。現代公共危機事件造成的損失更為嚴重，其治理、恢復也需要更長時間。現實危機治理局限于就治理論治理的“運動式”應對危機模式，而不能有效預警，把危機消除在初始狀態之中。一旦危機事件發生，政府有可能采取過激的應對行為，造成對危機的過度反應。這種只重視管理，忽視預防的行為實質是關于危機的動態監測和預警機制不足。

二、走向善治：對公共危機治理變革的建議

政府公共危機治理要變革思維模式，完善危機治理方式，優化政府結構，與社會組織密切合作，構建以政府為主體的多元主體協作的公共危機治理體系。

（一）打破部門分割，在綜合協調、分類管理的基礎上統一領導

治理危機必須做好專業部門的溝通與協調工作，打破各自為政，缺乏協作的管理方式。由專業部門專門進行管理，協調各部門的工作，加強各部門在信息上進行交流，實現信息共享。促進部門間的人員流動，增強各部門人員的團結精神。由專門設立的危機應對小組辦公室人員進行負責危機的全面管理，實現統一指揮，政令統一。

（二）加強合作，強化與社會民眾溝通交流的危機公關意識

政府部門必須及時向社會宣告實情，保證群眾的知情權和安穩社會情緒。主動向社會民眾公布最新信息，防止謠言傳播。要密切關注深受危機影響群眾的呼聲與利益訴求，滿足其最基本的需求。借助新聞媒體實現政府與受災群眾的雙向傳播與溝通，消除因信息不對稱而引發的隔膜和不信任。政府部門以最快的速度深入救援，以解決利益受損群眾的后顧之憂。防止他們因利益表達渠道不暢通或者因無處表達其呼聲而致民怨，惡化民眾情緒，進而擾亂輿論環境，干擾危機的有效處理。

（三）構建與社會民眾、社會組織合作的多元主體協作的危機治理體系

政府部門必須學會把握好戰略決策，適當分權，把一些具體事務執行中的權力授權給相關社會組織和個人。政府部門只需要做好危機管理的領導和決策，協調好與其他組織和個人的關系，實現危機的有效治理。

1.與社會組織的合作。政府部門要注重和非營利組織的合作。“非營利組織參與到危機管理中來，不僅直接減輕了政府的壓力，緩解政府在應對危機時短期存在的資源短缺，更重要的是可以在全社會形成戰勝危機的堅定信念和渡過難關的良好氛圍，有利于政府危機處理措施的順利實施”[5]。

要注意到社會組織成員謀求自身利益與維護公共利益之間的張力。因此，“制度設計上要保證他們在追求私利與實現公共利益之間保持均衡，為公民和各類社會組織參與危機治理，提供追求公共利益的正向激勵”[6]。使社會組織有效發揮其積極作用。

2.與專業人員的合作。政府部門需要與專家學者合作，聽取其建議和意見。如果僅依靠政府部門的領導進行決策，一方面可能會由于領導個人知識結構、文化素養、果斷膽識、創新精神、政策偏好、價值觀念的不同而出現決策的主觀性和非理性、專斷性、自利性等諸多弊端；另一方面，一旦決策失誤會造成更嚴重的損失，會給政府的合法性和權威性帶來極大損害。

（四）以信息技術為依托，構建有效電子政務，實現信息的共享

在信息技術飛速發展的今天，強大的信息科技使得信息得以快速、及時傳播。“信息技術所展示的計算機和處理能力能有效地應對各種活動，如，傳播關于預報迫近災害威脅的信息；減少了批準、授權、事務處理記錄和購買物資方面耗時的紙質導向流程”[7]。政府機構必須抓住信息技術飛速發展的機遇，利用好信息時代賦予的紅利，積極打造電子政務，向高效、快捷、公開、回應性的政府工作方式轉變，提高危機治理的運作效率。

（五）從危機治理轉向危機預防，防患于未然

在危機治理過程中取得良好的效果，比不上危機的有效預防。政府在平時應防微杜漸，把可能發生的危機消除在萌芽狀態。“政府有關部門如果能通過建構有效溝通互動機制和信息處理機制，能夠很好地體察民情社情，把握經濟政治運行的細微波動，就能夠及時化解各種矛盾沖突，并盡可能把非災害性危機消解于未起之時，從而促進社會和諧穩定”[8]。只有實現這樣的思維和方式的變革，才會減少危機的發生。

政府部門必須要樹立長遠眼光，大局意識：在社會管理中，必須樹立以人為本的思想意識，及時回應社會公眾在生活與工作中反映的問題，暢通群眾利益表達與溝通渠道，防止事態惡化，緩和社會矛盾；在文化建設中必須加強危機文化建設，加大宣傳，提高社會成員的風險意識和危機應對能力；在政治發展中必須重視社會各組織的作用，統籌、協調社會各組織的關系，將其納入到危機管理中來，擴大公民參與力度，推進政府管理向有效治理的轉變。

只有不斷變革治理思維，更新治理模式，提高風險意識，加強社會合作，健全預防機制，政府才能在風險社會中實現向和諧社會的轉變，為經濟發展營造良好的環境，為中國夢的實現提供保障。

參考文獻：

[1][德]烏爾里希·貝克.風險社會[M].何博聞，譯.南京：譯林出版社，2004:20.

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[4]張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理：理論與實務[M].北京：中國人民大學出版社，2009:325.

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[6]夏志強.公共危機治理多元主體的功能耦合機制探析[J].中國行政管理，2009（05）:124.

[7][印]M.P.古普塔·普拉波哈特·庫馬，扎伊基特·布哈特塔卡亞.政府在線：機遇和挑戰[M].李紅蘭，張相林，林峰，譯.北京：北京大學出版社，2007:466.

[8]黃健榮，胡建剛.公共危機治理中政府決策能力的反思與前瞻[J].南京社會科學，2012（2）：77.