淺談城市邊緣區(qū)的規(guī)劃管理

王彬

(銅陵市城鄉(xiāng)規(guī)劃局,安徽銅陵 244000)

淺談城市邊緣區(qū)的規(guī)劃管理

王彬

(銅陵市城鄉(xiāng)規(guī)劃局,安徽銅陵 244000)

在城市化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期的今天,城市擴(kuò)展成為我國的大部分的城市都是面臨的極為重要的課題。城市的邊緣區(qū)是城市用地的擴(kuò)展空間以及城市地區(qū)對(duì)他的腹地所產(chǎn)生的集中、擴(kuò)散的過渡地帶，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理產(chǎn)生矛盾的焦點(diǎn)。本文通過對(duì)城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理上的問題進(jìn)行分析，找出問題產(chǎn)生的根本原因，進(jìn)而提出相關(guān)的規(guī)劃管理建議。

規(guī)劃管理 城市邊緣區(qū) 問題 解決方法

隨著城市化進(jìn)程的加快和城市郊區(qū)化現(xiàn)象的出現(xiàn),由于城鄉(xiāng)關(guān)系的改變,城市和鄉(xiāng)村之間那種截然的分界線己經(jīng)消失,許多城市都出現(xiàn)了城市和鄉(xiāng)村在空間與功能上在一定地域范圍內(nèi)相互交錯(cuò),兩者之間的界限變得越來越模糊,相互融合,形成一個(gè)城鄉(xiāng)要素逐漸過渡、相互作用、相互滲透,性質(zhì)既不同于典型的城市又不同于典型農(nóng)村的中間地域,我們把它稱為“城市邊緣區(qū)”。城市邊緣區(qū)處于城鄉(xiāng)結(jié)合地帶,具有城市和鄉(xiāng)村間輻射力和誘惑力共同作用的天然的漸變的“場(chǎng)效應(yīng)”。“場(chǎng)效應(yīng)”最強(qiáng)的區(qū)域首先演化成為城市化條件最優(yōu)越、城市推進(jìn)過程中最敏感、變化最大、最迅速的城市腹地。在這一地區(qū),工業(yè)發(fā)展迅速,但具有較大的盲目性,且相當(dāng)一些工業(yè)選址不盡合理,環(huán)境污染嚴(yán)重。同時(shí)企事業(yè)單位及家屬區(qū)在城區(qū)的用地和發(fā)展受到局限時(shí)就向城市郊區(qū)發(fā)展,永久性建筑見縫插針零星建筑問題十分突出。城市總體規(guī)劃失去了宏觀控制能力,缺少對(duì)土地利用活動(dòng)和建設(shè)活動(dòng)的引導(dǎo)、控制和管理。

城市邊緣區(qū)的規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的一個(gè)重要組成部分,它不但影響今后城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,而且關(guān)系到城市擴(kuò)張合理性及順利程度。自我國頒布《城市規(guī)劃法》以來,特別是近幾年里,城市邊緣的規(guī)劃管理探索和實(shí)踐已取得了很大成就.但是,城市建設(shè)發(fā)展規(guī)律是不斷變化的,呈動(dòng)態(tài)趨勢(shì),因此要加強(qiáng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新形勢(shì)下城市規(guī)劃的一些新特點(diǎn)、新情況的研究,尤其是加強(qiáng)對(duì)城市邊緣的規(guī)劃管理做出比較客觀全面的預(yù)測(cè),為城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù),以加速城市化進(jìn)程。

1 城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理存在的問題

1.1 生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的建設(shè)

城市在快速擴(kuò)張的過程之中缺少生態(tài)環(huán)境的保護(hù)意識(shí),城市的發(fā)展用地的相關(guān)選擇也會(huì)毀壞了寶貴的林地,削平了綠色的山體面積,吞噬掉珍貴的濕地。企業(yè)往往也只重視經(jīng)濟(jì)效益,缺乏環(huán)境保護(hù)的配套設(shè)施的建設(shè),隨意排放“三廢”,破壞生態(tài)環(huán)境。城市邊緣區(qū)是城市用地?cái)U(kuò)展區(qū),同時(shí)也是垃圾、廢水的排放地、傾倒場(chǎng),污染工業(yè)的搬遷地。事實(shí)上,城市邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境的好壞,會(huì)直接影響到城市及整個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。而現(xiàn)實(shí)情況是,城市邊緣區(qū)受到城市發(fā)展的壓力,高強(qiáng)度開發(fā)土地,被迫接受城市污染,生態(tài)環(huán)境問題形勢(shì)嚴(yán)峻,存在諸多問題需要解決。

1.2 粗放式建設(shè),效率低下

為了追求建設(shè)的速度以及近期的經(jīng)濟(jì)效益,城市邊緣區(qū)的建設(shè)大多用粗放式的發(fā)展模式進(jìn)行建設(shè),城市的空間的拓展嚴(yán)重侵占土地資源,然而利用率極為低下,因此,存在著很大的浪費(fèi)的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),我國的人均土地面積僅僅有0.777公頃,僅僅是世界平均水平的1/3,人均的耕地面積僅有0.106公頃,不到世界的人均水平的43%,但是每年的城市以及交通的建設(shè)就會(huì)侵占耕地達(dá)到307.9萬畝。

1.3 城市空間無序擴(kuò)展

隨著城市化步伐的快速推進(jìn)和持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長,我國大多數(shù)城市邊緣區(qū)出現(xiàn)了一些空間無序擴(kuò)張的現(xiàn)象,工業(yè)區(qū)動(dòng)輒幾十平方公里。規(guī)劃編制的不切實(shí)際和失真,更是助長了邊緣區(qū)城市空間擴(kuò)展的無序性。城市高速發(fā)展期,總是出現(xiàn)quot;規(guī)劃趕不上變化quot;的現(xiàn)象和特征,城市蔓延擴(kuò)張的速度相對(duì)較快,原來設(shè)定的邊緣功能組團(tuán)之間的邊界開始變得模糊不清、行政管理不明、用地也紛紛出現(xiàn)凌亂無序的狀況。

1.4 違法亂占現(xiàn)象突出

城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的交匯處,是規(guī)劃管理薄弱區(qū)域,建設(shè)項(xiàng)目眾多,違法建設(shè)現(xiàn)象層出不窮。一是未批先建和少批多建;二是私搭亂建;三是私自轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地等。

2 城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理存在問題的原因

2.1 政策方面

城市規(guī)劃的缺位或干預(yù)乏力有兩方面的原因。一方面,城市的規(guī)劃存在自身的缺陷。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜多變,城市發(fā)展的變化迅速,然而城市規(guī)劃的制定也要花費(fèi)時(shí)間,造成規(guī)劃“滯后”的現(xiàn)象,進(jìn)而導(dǎo)致城市建設(shè)以及開發(fā)活動(dòng)之中的規(guī)劃的缺位。另外,因?yàn)槌鞘械囊?guī)劃的制定和實(shí)施全部與行政的權(quán)力相聯(lián)系,是政府干預(yù)城市的發(fā)展的重要的手段之一,城市的規(guī)劃干預(yù)的作用的相關(guān)發(fā)揮必須有法律的相關(guān)保障。

2.2 城市規(guī)劃權(quán)限不清

在管理上我國現(xiàn)行是城、鄉(xiāng)兩種管理體制,城區(qū)管理的范圍、城市規(guī)劃區(qū)的范圍及行政管理區(qū)的范圍界限不一致,城鄉(xiāng)兩種管理體制的管理職能和權(quán)限在此互相交接轉(zhuǎn)換,造成管理工作的交叉、疊加和混亂。使建筑布局缺乏整體性,生活配套設(shè)施欠缺,道路市政設(shè)施各自為政,不成體統(tǒng),難以開辟道路和連接市政管線,短期行為嚴(yán)重。

2.3 忽略邊緣性利益

在城市的規(guī)劃的價(jià)值的體系之中,城市的邊緣區(qū)的利益往往是處于從屬的地位、乃至是被忽略的。這主要體現(xiàn)在以下的方面:第一是城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)的差異。在空間之上,城鄉(xiāng)的發(fā)展職能的差異也是不明,往往把城市的發(fā)展的目標(biāo)覆蓋或者是代替村鎮(zhèn)的發(fā)展的目標(biāo),忽視村鎮(zhèn)的自身的發(fā)展特點(diǎn)和相關(guān)的要求;在時(shí)間之上,遠(yuǎn)期的目標(biāo)和近期的實(shí)施的可能性的劃分不清,往往把遠(yuǎn)期的發(fā)展要求去指導(dǎo)相應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)的現(xiàn)實(shí)的建設(shè),導(dǎo)致發(fā)展時(shí)序上的脫節(jié)以及矛盾。

2.4 城市規(guī)劃與邊緣區(qū)動(dòng)態(tài)化的矛盾

理論界對(duì)將城市的規(guī)劃看成編制終極的藍(lán)圖的舊的概念實(shí)施批判,普遍的提倡把其視為對(duì)于城市的發(fā)展施加的相關(guān)控制作用,達(dá)到了規(guī)劃目的標(biāo)的連續(xù)的過程,但事實(shí)上在規(guī)劃的實(shí)踐過程之中還會(huì)存在大量舊的規(guī)劃的理念,對(duì)規(guī)劃的實(shí)際的過程的復(fù)雜性以及多變性,以及大量的不容易符合數(shù)學(xué)處理的因素,缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。特別是對(duì)城市的邊緣區(qū)這樣時(shí)刻變動(dòng)著的區(qū)域來講,他的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的多變性以及復(fù)雜性使得傳統(tǒng)的規(guī)劃嚴(yán)重受挫,收效甚微。

3 城市邊緣區(qū)規(guī)劃管理存在問題的完善方法

3.1 制定合適的政策

為了發(fā)揮城市邊緣區(qū)土地優(yōu)勢(shì),同時(shí)在一定程度上克服其劣勢(shì),需要政府精心設(shè)計(jì)針對(duì)性的城市規(guī)劃戰(zhàn)略,加大城市邊緣區(qū)城市規(guī)劃管理,在社會(huì)管理、城市規(guī)劃、土地資源的管理上制定比較恰當(dāng)?shù)恼?能夠適當(dāng)遏制城市邊緣區(qū)在土地利用、公共秩序和城市景觀等方面的無序現(xiàn)象。

3.2 加快對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的落實(shí)

國家制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的目的在于依靠法律的權(quán)威,運(yùn)用法律手段,保證科學(xué)的合理地制定和進(jìn)行城市的規(guī)劃,完成城市的經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。城市的建設(shè)和發(fā)展是極為龐大的系統(tǒng)的工程,城市的規(guī)劃就是整個(gè)的城市的建設(shè)和發(fā)展的基本的手段。城市的規(guī)劃涉及各行各業(yè),影響著千家萬戶,滲透到政治、經(jīng)濟(jì)文化、社會(huì)的廣泛的領(lǐng)域,具備很強(qiáng)的綜合性。進(jìn)一步的強(qiáng)化城市的規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)的職能迫在眉睫,城市的土地的利用以及各項(xiàng)的建設(shè)活動(dòng)全部要納入統(tǒng)一的規(guī)劃,進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理,完全遵循統(tǒng)一的相關(guān)的行為規(guī)范準(zhǔn)則,才能保證城市的合理發(fā)展以及協(xié)調(diào)的運(yùn)轉(zhuǎn)。這就要我們嚴(yán)格依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的法定的要求以及規(guī)定去約束城鄉(xiāng)的規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一切的建設(shè)行為以及管理行為。

3.3 優(yōu)化調(diào)整政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與功能

目前我國所實(shí)行的管委會(huì)制度以及土地儲(chǔ)備制度實(shí)質(zhì)上是以政府干預(yù)為主并結(jié)合市場(chǎng)調(diào)節(jié)的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制,不僅是現(xiàn)階段中國城市開發(fā)在特定的客觀政治經(jīng)濟(jì)背景和自身市場(chǎng)屬性決定下的必然結(jié)果,同時(shí)也是符合市場(chǎng)理論發(fā)展邏輯的理性選擇。但是管理機(jī)構(gòu)的主要職能及運(yùn)行方式也應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整及優(yōu)化。

3.4 加強(qiáng)各層級(jí), 各類別規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)

首先,各管理部門協(xié)調(diào)好土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃的關(guān)系,協(xié)調(diào)土地保護(hù)和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系,強(qiáng)化政府保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的責(zé)任,加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督力度。其次,合理確定總體規(guī)劃的覆蓋范圍,使其城市邊緣區(qū)應(yīng)具有很強(qiáng)的控制作用,避免城市邊緣地區(qū)的無序發(fā)展。再次,協(xié)調(diào)周邊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊規(guī)劃,加強(qiáng)對(duì)其管理,必須遵循上位規(guī)劃和主城區(qū)規(guī)劃,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.5 強(qiáng)化規(guī)劃管理動(dòng)態(tài)監(jiān)督與調(diào)控

要改進(jìn)對(duì)制定規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)督方式方法,改變傳統(tǒng)的管理方式和高耗能、低效率、低精度的監(jiān)管方式,加大運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù),構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái),提高規(guī)劃監(jiān)管水平。在城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)方面,規(guī)劃管理部門要做好項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管的基礎(chǔ)工作,通過執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查、建設(shè)項(xiàng)目開工檢查和竣工核驗(yàn)等相關(guān)業(yè)務(wù)工作,積極開展違法建設(shè)情況的日常監(jiān)督檢查,彌補(bǔ)管理缺位。對(duì)于任何違反管理規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的單位和個(gè)人依法嚴(yán)懲。

4 結(jié)語

城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù),是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提和基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。城市規(guī)劃的順利實(shí)施,必須依靠科學(xué)、合法、合理的規(guī)劃管理。近年來,城市規(guī)劃主管部門的管理水平正不斷地發(fā)展進(jìn)步,但仍然存在著法律、體制等方面的問題。

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