如何讓實名舉報機制更加完善？

薛萬博+邢丹

黨的十八大以后，為鼓勵廣大群眾積極參與到反腐敗斗爭當中，中紀委對實名舉報腐敗問題做出“優先辦理、及時回復”的鄭重承諾。在增強廣大公眾反腐信心的同時，如何盡快完善舉報機制、減少舉報障礙，已成為公眾普遍關注的熱點問題。為此，本刊就公眾對實名舉報工作所面臨的困惑、實名舉報受理體制機制存在的缺陷以及實名舉報出現的新動向、反腐敗斗爭的大趨勢等問題，特邀制度反腐專家李永忠進行深度解讀。

本刊記者：我們注意到這樣一個信息——中國青年報社會調查中心進行的題為“如果得知腐敗信息，你會選擇實名舉報嗎”的網絡調查顯示，在8202名受訪者中，多數人對實名舉報心存顧慮，只有15.8%的人表示會進行實名舉報。在您看來，目前實名舉報面臨的障礙主要有哪些？

李永忠：我認為主要面臨四大障礙。第一是保護不力。從現實情況看，保護舉報人的相關制度實施得并不理想，舉報人遭受被舉報人打擊報復的情況時有發生，有的舉報信竟然落入被舉報人手中。

第二是獎勵不足。目前，國家層面對舉報獎勵制度沒有統一、硬性的規定，這就造成目前的舉報獎勵做法不一。比如有些地方承諾發放的舉報獎金難以落實到位；有些地方的舉報獎勵標準不夠細化和明確；還有一些地方對涉案金額較小、相對不起訴等案件沒有任何獎勵。

第三，回復不快。實名舉報人在舉報過程中往往承擔很多風險，心理壓力巨大，無不希望盡早得到官方答復。但目前的舉報受理機制確實存在渠道不暢的問題，使得很多舉報得不到及時回應。

第四，制約不夠。對于舉報并非實名、盜用他人實名、存在惡意誣陷或者事實出入較大的情況，目前還沒有明確的制約措施，導致誣告、陷害、栽贓等情況時有發生。

本刊記者：據2010年最高人民檢察院公布的信息顯示，在向檢察機關舉報涉嫌犯罪的舉報人中，約有70%不同程度地遭到打擊報復或變相打擊報復。對此您怎么看？

李永忠：有這樣一組數據，反映的是實際情況——在所有舉報線索中，實名舉報的比例連30%都不到，但受到打擊報復的實名舉報人的比例居然高達70%。如果腐敗分子有一多半能被嚴肅查處，有些被舉報人就不敢肆意打擊報復了。這是一個莫大的諷刺，也是反腐敗、反貪污機構應該認真反省的問題：現有的權力結構、機制體制是否適應市場經濟條件下的反腐敗？應該如何鼓勵群眾積極參與到反腐敗斗爭中來？從這個角度進行反思，就會找到改革方向。

本刊記者：在目前情況下，您認為如何才能將實名舉報的風險降到最低？

李永忠：我有這么幾點建議。

第一，要實行責任制，誰受理誰負責。對“跑風”“漏氣”的工作人員要追責，對打擊報復實名舉報人的相關當事人要追責，對不積極辦案的工作人員也要追責。做到每個環節都有嚴格的制度約束，尤其要有責任制的約束。

第二，要明確回復實名舉報的相關信息。在醫院門診掛號看病，誰是主治醫師、誰是副主任醫師、誰是博士生導師，相關信息一目了然。同樣道理，受理實名舉報的相關人員也應公開身份，以便公眾有針對性地實名舉報。除了身份，還應該公開接受實名舉報的相關情況，譬如“我何年何月何時接受了你的實名舉報，我的姓名、職務是什么，我負責和你聯系，有問題你可以隨時找我”等等。

第三，加強監督，獎懲分明。對于受理實名舉報相關單位的責任制情況、公開情況以及辦理情況，應該有一個第三方機構進行全方位的監督、平衡和評估。對于實名舉報處理得好的單位、個人，給予獎勵或提拔；對于處理不力的單位和個人，則要認真追責直至調整崗位并進行處分。

本刊記者：誠如您所說，在實名舉報過程中，誣告、陷害、栽贓的情況時有發生。有媒體報道，2012年紀檢監察機關共為29 551名受到錯告、誣告的干部澄清是非。對于舉報失實問題該如何解決？

李永忠：我前面提到過，有大量的舉報人遭到打擊報復，同時又有很多被舉報人受到錯告、誣告。這就值得有關部門認真研究，到底哪個地方出了問題？

一些舉報人可能會有這樣的誤解——如果不拿出點“猛料”，相關部門是不會受理的。其實，這種做法恰恰把最需要深入調查的東西給掩蓋了，就好比病人夸大病情，容易引起醫生誤診一樣。要解決這個問題，除了加強宣傳引導，糾正認識偏差，更重要的是完善制度設計。通過制度建設倡導和約束舉報人有一說一，防止舉報失實。

譬如，有人反映一名縣委書記涉嫌受賄問題，經過調查，舉報的問題根本不存在。如果這人是實名舉報的，就馬上找來進行批評教育，然后列入“灰名單”或者“黃名單”，以后凡是這人進行實名舉報，就將其排在后面受理；如果多次進行不實舉報，就將其列入“黑名單”，以后不再受理其實名舉報。如果是誣陷，則要依紀依法嚴肅處理。通過制度設計告訴公眾，實名舉報也必須實事求是、恪守誠信、遵守法紀、承擔責任。

本刊記者：現實中還存在這樣的問題——舉報的問題證據確鑿，但實名舉報人卻遲遲得不到相關部門的回復。如果遇到這種情況，實名舉報人還有解決問題的其他途徑嗎？

李永忠：我認為既可以越級向上舉報，也可以像羅昌平那樣，通過網絡公開舉報。要在舉報信中申明“我曾經向某單位、某領導舉報某人的哪方面問題，但是舉報了半年、一年，他們都未予受理，也不給我回復，所以我不得不向上一級舉報或通過網絡公開舉報”，以此倒逼相關受理單位積極作為。

本刊記者：我們注意到，與以往的實名舉報方式不同，黨的十八大以來一些實名舉報往往借助媒體尤其是微博、微信等新媒體的力量，直接向社會公開舉報內容。在我國現有法律框架中，此舉對拓寬反腐渠道是否有益，是否會成為一種反腐趨勢？

李永忠：我曾經講過，全世界都有網絡，為什么其他地方沒有出現網絡反腐的井噴現象？我想，除了有關方面履職不力，一個重要因素在于我們應該承擔揭露、抨擊腐敗之責的主流媒體有意無意地放棄了批評職責，所以公眾才會選擇新媒體特別是互聯網來揭露和抨擊，倒逼有關方面履行職責。

舉報人選擇在網上舉報，其實就是對受理舉報單位不作為的一種有力批評。目前，受理舉報體制還存在諸多弊端，必須加緊改革，否則就會失去公眾的信任。可以肯定地說，如果不加緊改革，通過網絡等新媒體進行“實名公開舉報”就會呈現井噴趨勢。而這種網絡反腐的井噴有利也有弊，長此以往會弊大于利。我們要高度重視這種動向，并借機改進、完善現有的舉報體制。

本刊記者：在您看來，常規實名舉報與“實名公開舉報”相比，哪種方式更有利于對貪腐案件的查處？

李永忠：我認為，還是常規實名舉報更為有利，但常規渠道卻往往不給力。按常理，用常規辦法向有關受理單位、監督機關或者司法機關舉報，受理單位能及時、秘密掌握涉嫌腐敗人員的信息，有助于案件的迅速查處，而涉案人員很難確切知道舉報人是誰，也就沒有時間或沒有意識訂立攻守同盟或銷毀相關證據；如果在網上“實名公開舉報”，不但受理單位知道了，被舉報人也知道了，那么相關部門辦案的時間優勢就會喪失，行動中的秘密性就無從談起，會大大增加辦案的難度，加大辦案的成本。顯然，網絡“實名公開舉報”不如常規實名舉報有優勢。

那么，一些舉報人為什么不青睞常規的實名舉報呢？原因很簡單，常規實名舉報沒有體現應有的效能，甚至給人以“不作為”的印象或誤判，舉報人不得已通過網絡把舉報內容披露出來，以期引起社會輿論的關注。顯而易見，用這種倒逼的方式舉報，會使查案的難度大大增加。但這不能怪舉報人，只能怪我們的舉報受理機制不完善。

香港廉政公署經過三十多年的不懈肅貪、建章立制，各項規程日趨完善，實名舉報率與日俱增，已經達到73%。香港沒有網絡舉報通道，但香港的媒體監督很到位，異體監督很到位，舉報受理機制也很完善。其秘訣就是：對于公眾舉報必查，查后必給舉報人一個“說法”；實名舉報反腐零風險。香港廉政公署平均每年有3000件左右的反腐舉報，查證率87%，迄今沒有一名實名舉報人因資料外泄而遭受被舉報人的打擊報復。因此，香港成為亞洲僅次于新加坡的廉潔地區。說起來，我們設置的反腐機構和人員比香港一點不少，為什么效果不佳呢？這就需要我們反思舉報體制的問題。

本刊記者：在羅昌平實名舉報劉鐵男這一事件過程中，作為被舉報人供職單位的國家能源局迅即矢口否認指控，稱“純屬污蔑造謠”，可沒過多久，中紀委就宣布“國家發改委副主任劉鐵男涉嫌嚴重違紀，正在接受組織調查”。有輿論認為，國家能源局對此事處置不當，甚至是在制造“官謠”，損害了政府的誠信形象。這類現象中的“發言人”或單位負責人是否應該承擔相應責任？

李永忠：從維護政府公信力的角度說，當然應該追究這些出面“辟謠”單位“新聞發言人”及主要負責人的責任。而從現實情況看，一些官員雖然已經被實名舉報，但是迫于權力的威嚇，相關單位和相關人員不敢正視問題，反而幫助腐敗官員開脫。我認為，媒體應該加大這方面信息的披露力度，讓相關方面能夠選一些典型案例予以追責，以儆效尤。

首先，腐敗官員本人出面“辟謠”的，應在查處時作為違紀違法或定罪量刑的一個考量因素。其次，如果不是本人“辟謠”，而是部下出面“辟謠”，那么，相關責任人至少要受到黨內批評，嚴重違紀的還要給予處分。他是迫于某種壓力還是自己主動去做，這里面有很多情況需要甄別。無論如何，追責制度要建立起來，至于是承擔政紀責任、黨紀責任還是刑事責任，要根據具體情況細分。

本刊記者：從近兩年的情況看，一些人實名舉報貪腐官員并通過網絡等平臺向社會公開后，相關部門也越來越多地予以積極回應。在您看來，這一變化傳遞出哪些信號？

李永忠：人民群眾是反腐敗的主力軍。早在黨的十五大報告中，即明確將“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠群眾的支持和參與”這五句話作為反腐敗的領導體制和工作機制。但在實際工作中，前四句話都有不同程度的落實，唯獨最重要的第五句話卻接不了地氣，落不到實處。群眾到哪里去了？結果，僅靠專門機關的單打獨斗，仗越打越難，效果越來越差，群眾也越來越不滿意。所以，我覺得目前中央、中紀委釋放的信號就是要讓人民群眾這個主力軍盡快投入到反腐敗斗爭中。

本刊記者：對于實名舉報出現的這些新情況和新特點，您觀察到中紀委有何應對措施？

李永忠：應當說，近年來紀檢監察機關借助網絡信息“開門辦案”的主動性明顯增強。2013年初，最高人民檢察院反貪污賄賂總局提出要對網絡揭露的腐敗現象做出回應，更有效地發現和查處貪污賄賂犯罪。

中央紀委向黨的十八大的工作報告提出“及時處理和回應新聞媒體及網絡輿情反映的問題”，將網絡反腐擺在愈加突出的位置。2013年4月19日，人民網、新華網、中新網、新浪網、搜狐網等國內主要網站在首頁開設“網絡監督專區”，分別鏈接中紀委監察部、中組部、最高檢、最高法和國土部五個對應舉報受理網點，為網民舉報提供“一站式”服務。

2013年9月，中紀委監察部網站首頁專門設立了信訪舉報專區，并在網絡舉報須知中注明，特別鼓勵實名舉報，對認定為實名舉報的，及時專人專簿登記，優先錄入電腦、優先辦理。在中紀委的倡導下，公眾的舉報熱情空前高漲。據統計，迄今為止的8個月時間里，該網站共收到檢舉控告類舉報74 049件，是網站開通前8個月的近2.5倍。而2013年，全國紀檢監察機關共接受信訪舉報195.0萬件（次），總量比2012年增長49.2%。更新后的中紀委網站，已經在反腐敗斗爭中發揮了很好的作用，及時發布被調查人員的訊息以及全國各地反腐敗的情況，成為最具權威的信息源。

本刊記者：從反腐工作走向上看，實名舉報制度如何適應信息時代的要求？

李永忠：實名舉報制度要適應信息時代的要求，我認為至少要在以下幾個方面做出努力。第一，現行受理舉報體制必須改革，加強實名舉報的制度建設，特別是保護和獎勵方面的措施要具體要到位，不改革就根本無法適應時代的發展。第二，要通過制度設計促進解決舉報人有意夸大事實甚至惡意造謠中傷的問題，運用法紀手段約束舉報人按照有一說一的原則舉報。第三，要借助新技術的力量，通過新媒體的倒逼來提高反腐敗成效。充分利用新媒體時代平臺很寬泛、速度很便捷、成本很低廉的優勢，以此作為開展反腐敗斗爭的重要渠道。