城鄉一體化背景下的強鎮擴權之路

郝國慶

【課前提示】

黨的十八屆三中全會報告中明確提出：“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權”。對這個新提法，我們應該如何理解其涵義和內容，認識其目的和意義，把握其擴權之路呢？

【本課要點】

1. 強鎮擴權有利于堅持新型城鎮化道路，促進城鄉一體化；有利于增強農村地區公共服務，促進基本公共服務均等化；有利于發展現代農業和農村服務業，擴大農村就業，解決一系列農村社會問題。

2. 隨著新農村建設和城鄉一體化政策的實施，迅速擴大的農村公共服務需求與鄉鎮政府職責權限過小之間的矛盾逐漸凸顯，擴大鄉鎮職權，增強鄉鎮功能的呼聲逐漸提高。

3. 強鎮擴權應處理好政府和社會的關系、強鎮與縣級政府之間的關系、強鎮與一般鄉鎮之間的關系。

強鎮擴權的目的和意義

強鎮擴權是促進中國特色“四化同步”（工業化、信息化、城市化和農業現代化）的一個切入點，其直接目的和作用就是通過擴大中心鎮政府的職權，創新行政體制，增強其功能，從而充分發揮中心鎮在農村地區中的綜合功能和作用。正如十八屆三中全會決定中所提出的“增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能”，強鎮擴權改革具有經濟社會方面的綜合目的和意義。

一是有利于堅持新型城鎮化道路，促進城鄉一體化。十八屆三中全會決定要求，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”重視和加強中心鎮的建設，是符合中國國情的城鎮化道路。一方面，可以以較低的成本有序推進農業轉移人口市民化，實現人口聚集功能，促進城鄉一體化；另一方面，又可以有效減輕和控制向大城市集中流動，減少 “城市病”的發生。從未來趨勢和國際潮流看，更符合“田園城市”、“綠色城市”的后現代理念。

二是有利于增強農村地區公共服務，促進基本公共服務均等化。基本公共服務均等化的工作重點是促進基本公共服務向農村地區的傾斜，縮小城鄉差距。當前，中國多數農村與城市的差距不是傳統的吃飯、住房和通訊信息等條件，而是優質的公共服務，主要是基礎設施和公共服務事項的短缺。由于存在居住分散、人口眾多、服務需求廣泛與政府公共服務能力有限之間的矛盾，農村的公共服務需要一定程度集中，但是又不能過分集中，因而，以一些大的集鎮為中心進行優先布點，以點帶面，逐步擴大城鎮型公共服務（如交通、通訊、照明、綠化、消防、公共文化場館、基礎設施等），才能科學有序地帶動農村公共服務水平上臺階。

三是有利于發展現代農業和農村服務業，擴大農村就業，解決一系列農村社會問題。大城市雖然可以解決大量的農村外出勞動力，工資水平也明顯高于縣鄉企業。但是，天價房價和高昂的生活費用，使多數農民工不可能在大城市安家落戶，家庭成員兩地分居和候鳥式的流動成為基本的工作生活方式，這必然帶來一系列社會問題。如，農村“三留”問題（留守兒童、留守婦女和留守老人）、城市流動人口管理問題、農村人才流失和衰落問題。現代化、新型城鎮化的村鎮才是多數農民的理想家園。以強鎮為中心城鎮化，可以為農業現代化和農村工商業發展提供最直接的載體和平臺，可以成為農民就業和生活的理想空間，從根本上有效化解一系列城鄉割裂引發的難題。

強鎮擴權的實踐探索和政策依據

稅費改革之后，鄉鎮體制改革的首要任務是精兵簡政，全國多數地方先后推行了鄉鎮綜合配套改革，不僅精簡了鄉鎮的機構和人員，也撤銷或者上收了原來部分下放在鄉鎮的職權。但是，隨著新農村建設和城鄉一體化政策的實施，迅速擴大的農村公共服務需求與鄉鎮政府職責權限過小之間的矛盾逐漸凸顯，擴大鄉鎮職權，增強鄉鎮功能的呼聲逐漸提高，許多地方開始了鄉鎮擴權式的改革嘗試。代表做法有：

一是浙江的“委托執法”。從2005年開始，浙江的一些縣市按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統一管理、鄉鎮運作、部門指導”的原則，對農村中直接影響穩定、發生比較頻繁、縣機關鞭長莫及、管理容易滯后的一些執法管理職能問題，采用委托方式下放部分權力到鄉鎮，把環保、安監、勞動和社會保障、林業、婚姻登記受理等執法部門的檢查、監督權及部分審批、處罰權委托給專門成立的鎮綜合執法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權在縣主管職能部門。綜合執法所屬于一個掛牌的虛設機構，其執法人員分別由“四辦兩中心”（即直屬于鎮黨委和鎮政府的黨委政府辦公室、經濟發展辦公室、社會事業和保障辦公室、村鎮建設辦公室、調處服務中心和駐村指導中心）的行政和事業編制工作人員兼任，一般每個鄉鎮有6至7人，財政上不另增加開支。縣各職能部門與各鎮綜合執法所簽訂書面授權協議，其中規定行政執法委托行使的權責。改革的目的是希望解決鄉鎮責權不一問題，同時優化執法機制。從實際結果看，效果比較明顯。通過委托授權，彌補了原來縣機關鞭長莫及、管理往往滯后的不足，也有效地化解了鄉鎮政府權小責大、權責不一的矛盾，促進了鎮（街）職能轉變，強化了公共管理和社會服務。在當時全國鄉鎮機構普遍精簡、鄉鎮一級沒有執法機構和權力的背景下，浙江的鄉鎮擴權之舉在國內尚屬首次。

二是河北青龍縣的“擴權強鄉”。 2007年，該縣對鄉鎮管理體制進行了改革，明確了“放就要放得下、放得好、放得活”的指導思想，把涉及一些縣直部門的5大類22項權力下放到鄉鎮。主要包括：一是人事管理權，縣直部門對派出機構干部進行考核時，必須要有鄉鎮人員參加，考核后縣直部門要與鄉鎮黨委交換意見；二是增強財政自主權，主要實行分稅制與統收統支加激勵兩種財政管理體制；三是賦予鄉鎮在部分領域的行政審批權。例如，對農民采伐5株以下自留山或個人承包的集體林木的，在縣林業局下達的采伐指標范圍內，由鄉鎮政府審核發放采伐許可證；四是下延執法監督權，將林業局、水務局、國土資源局、安全生產監督管理局等縣直部門承擔的部分監督權委托鄉鎮進行；五是擴大項目工作知情權，要求縣發展改革局、礦業局、環保局、國土資源局等部門，在受理項目許可時，要由項目落戶的鄉鎮政府出具意見。比較起來，青龍縣鄉鎮擴權的主要特點是不論大鎮還是小鄉，擴權待遇平等一致，但是，所擴的權力還是有限的。

三是廣東的“強鎮擴權”。廣東省2010年下發了《關于簡政強鎮事權改革的指導意見》，提出按照一定指標對鎮進行重新分類，通過權力下放，擴大鎮級管理權限，實現“量體裁衣”。根據《意見》規定，對“鎮”重新進行科學分類，分為一般鎮、較大鎮和特大鎮。符合條件的特大鎮將依法被賦予縣級經濟社會管理權限，可適當增加行政編制。在深化行政審批、行政許可和行政執法制度改革方面，將下放給鎮與其經濟社會發展水平相適應的行政管理權。一個亮點是明確“除中央和省委、省政府有明確規定外，上級主管部門不得自行向鎮派出（駐）行政機構，未按規定自行派出（駐）的予以撤銷或調整由鎮管理”。廣東的“強鎮擴權”比較具有代表性，與十八屆三中全會的精神基本一致。

2010年4月，經中央編委批準，中央編辦會同農辦、發展改革委、公安部、民政部、財政部印發《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省份（河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西）選擇25個經濟發達鎮進行試點（湖北省鐘祥市胡集鎮和谷城縣石花鎮名列其中），鄉鎮體制改革從經濟發達鎮首先開啟。堅持權責統一、依法下放、能放就放的原則，使試點鎮在城建、環保、社會管理等方面享有或行使部分縣級經濟社會管理權限。 擴權方式主要有三種途徑：一是省政府直接授權。履行相關程序后，授權由鎮政府行使。二是市縣政府及其部門依法委托。三是簡化市縣政府及其部門審批程序和環節。黨的十八大和十八屆三中全會對鄉鎮擴權改革方向給予明確的肯定，奠定了堅實的強鎮擴權政策基礎。

強鎮擴權的主要內容

從2010年選擇的25個強鎮來看，都是所在省的龍頭鎮，不僅經濟實力強，工商業發達，而且人口多，尤其是城鎮人口比重大，市政公共設施建設基礎較好，初步具備了中小城市的特色。因而，這些試點鎮往往被稱為“市級鎮”。今后的改革目標就是在試點的基礎上逐步推開，擴大范圍，擴大數量，擴大管理權限。強鎮擴權改革的深化和推進必然涉及相關環節和問題。

一是“強鎮”的標準應該是什么？首先，擴權的“強鎮”一般是指縣城之外的中心鎮或者大鎮。因為縣城本身已經具備了中小城市功能和基本的市政設施，也駐扎有職能齊全的各類機構。而縣城外的鄉鎮，即便是工商業較為發達、城鎮化水平較高的強鎮，也往往是按照農村管理模式的鄉鎮體制統一安排，缺乏相應的管理權限和機構編制，無法適應城鄉一體化和新型城鎮化發展的需要；其次，需要具備一定的經濟實力和工商業發展水平，要有一定的城鎮化規模，或者具備發展小城市的基礎條件和潛力；第三，應該具有一定的區位優勢和交通便利條件，對周圍農村具有輻射功能。

二是應該擴大哪些“管理權”？“管理權”是指政府的公共職能權力，既包括管制性質的權力，也包括服務性職能。要擴大的“管理權”標準依據應該是適應和促進新型城鎮化發展與城鄉一體化所必需的基本職權。同強鎮人口和經濟規模相適應的“管理權”大致應包括：其一，是基本行政管理職權，包括體現一級政府的財政、人事等基本職權；其二，是履行基本公共服務職能的相關職權，如有關義務教育、公共衛生、公共文化、社會保障、民政、基礎設施建設、社會建設等方面的職權；其三，是經濟發展和農業服務方面的職權，如城鄉建設、土地經營、水利、林業、畜牧獸醫、農業技術等方面的職權；其四，是市政類職權，如市政建設、公共交通、綠化、照明、垃圾處理、停車場等方面的職權。

三是組織機構和領導體制有何新變化？首先，要打破原來的“三辦一所”框架（即黨政綜合辦公室、社會事務辦公室、經濟發展辦公室和財政農經所），根據擴大了的職能設置相應的機構，大約10-20個科辦或者分局；其次，對各類服務中心轉制為事業單位，或者比照管理；第三，“強鎮”的級別為副縣級，科辦和分局行政級別可以定位副科級。如果是一些起點高、規模大、發展趨勢好的強鎮，可以進行建制調整，適當擴大空間，吸納若干周圍鄉鎮，直接調整為切塊的“縣級市”建制。廣東的一些擴權強鎮大致如此。例如，中山市的沙溪鎮，鎮政府機關部門共有49個之多，有些是政府直屬機構，如審計辦公室 、醫療衛生管理辦公室、綜治信訪維穩中心、信訪辦公室等；一些是縣市派出機構，如環保分局 、國土分局 、人力資源和社會保障分局 、國稅分局 、地稅分局 、工商分局等，黨委、政府領導班子成員有14人之多。

強鎮擴權應注意的問題

一是要明確改革的評價標準。這樣才能從宏觀上把握強鎮擴權的基本框架。首先，要突破傳統農村管理模式框架，按照城鄉一體化和新型城鎮化要求，重新設計“強鎮”體制；其次，應該具有獨立完整的城鎮型管理功能和相應的載體機構；第三，要堅持問題導向和需求導向，能夠解決實際問題，并且符合長遠發展趨勢。

二是處理好政府和社會的關系。一方面要有利于提高政府治理能力的現代化；另一方面要有利于社會治理體制創新，提高社會活力，大力發展各類社會組織。因而，強鎮擴權要有邊界，鎮政府也不是越大越強越好。在有效擴大強鎮“管理權”的同時，又要保障獨立的社會空間，擴大社會參與，處理好政府與市場的關系，防止政府的“越位”、“錯位”。

三是處理好強鎮與縣級政府之間的關系。要明確縣市政府與“強鎮”的職責權限的劃分。在行政級別、職權劃分、上下關系等方面需要有相應的法律保障。

四是處理好強鎮與一般鄉鎮之間的關系。既要區別對待，以點帶面；又要適度擴大一般鄉鎮的職權，保持動態跟進。

（作者系湖北省委黨校公共管理教研部副主任、副教授）

◆當前，中國多數農村與城市的差距不是傳統的吃飯、住房和通訊信息等條件，而是優質的公共服務，主要是基礎設施和公共服務事項的短缺。

◆現代化、新型城鎮化的村鎮才是多數農民的理想家園。以強鎮為中心城鎮化，可以為農業現代化和農村工商業發展提供最直接的載體和平臺，可以成為農民就業和生活的理想空間，從根本上有效化解一系列城鄉割裂引發的難題。

◆“管理權”是指政府的公共職能權力，既包括管制性質的權力，也包括服務性職能。

【課后思考】

聯系本地實際，談談新形勢下強鎮擴權的重要意義及實現路徑。

責任編輯 安翔勇