我們需要怎樣的戶籍改革

聶日明

7月底，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（以下簡稱“《意見》”）對外公布。《意見》吸收了各地方此前試行的居住證、落戶條件設(shè)定（合法穩(wěn)定住所與就業(yè)及其年限、連續(xù)居住年限）等戶籍管理手段，也明確了依據(jù)城市規(guī)模不同，對各類城市的戶籍改革進(jìn)行分類管理的原則。

現(xiàn)有的戶籍制度是社會(huì)管理體制中的一大痼疾，嚴(yán)重制約了勞動(dòng)力自由流動(dòng)，是區(qū)域發(fā)展不均衡、公共服務(wù)分配失衡等現(xiàn)象的主要原因。部分地方政府出于社會(huì)穩(wěn)定等因素考慮，出臺(tái)了居住證等戶籍管理辦法，同時(shí)以合法穩(wěn)定住所、就業(yè)和連續(xù)居住年限、參加社保年限等條件限制外地常住人口的權(quán)利，如落戶、子女入學(xué)、買房。在這種情況下，靠一城一地的改革無法完成中國整體戶籍改革的目標(biāo)，社會(huì)輿論普遍希望中央統(tǒng)籌改革，以“頂層設(shè)計(jì)”來破除地方各自為政、以戶籍分割市場的行為。

現(xiàn)在看來，《意見》規(guī)定“尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，依法保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益”，但又有“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件和嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”的原則，勞動(dòng)力并不是想在哪落戶就在哪落戶的，總的思路是城市越大就越不歡迎新居民。

這一標(biāo)準(zhǔn)甚至要高于目前各城市所執(zhí)行的原則。像特大城市天津，一直到今年6月，都在執(zhí)行“藍(lán)印戶口”政策，這意味著只要有合法穩(wěn)定的自有住所，就可以落戶。成都、蘇州、南京等城市到現(xiàn)在為止，也依舊可以買房落戶。在《意見》中，城區(qū)人口300萬至500萬的城市，就可以對落戶時(shí)要求的合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的范圍、條件等做出較嚴(yán)格的規(guī)定。

事實(shí)上，合法穩(wěn)定就業(yè)與合法穩(wěn)定住所，就足以難住絕大多數(shù)外來常住人口。有能力、高學(xué)歷的年輕人，他們有合法穩(wěn)定就業(yè)，但工作年限短、缺乏積累，只能租房子，而合法穩(wěn)定住所往往要求出示房產(chǎn)證原件、租房合同在行政部門備案（這意味著要交稅）。學(xué)歷低但有家庭積蓄可以在城市里買房子的，但他們往往無法獲得一份合法、穩(wěn)定的勞動(dòng)合同。至于那些學(xué)歷低也沒錢的低端勞動(dòng)力來說，落戶就更別想指望了。

縱觀過去十年的城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，城市越大，人口越樂意流入。大城市也是勞動(dòng)力流動(dòng)的主要去向。為何？因?yàn)榫蜆I(yè)都在大城市，大量的工業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是投向大城市的，就業(yè)機(jī)會(huì)、宜居社區(qū)自然也在大城市。這時(shí)鼓勵(lì)居民往中小城鎮(zhèn)落戶，那里沒就業(yè)、公共服務(wù)也差，“落戶即失業(yè)，養(yǎng)老沒保障”，這樣的城鎮(zhèn)化不僅是沒有效率的，更是危險(xiǎn)的，一個(gè)年輕人沒了工作，他會(huì)干什么？

過去十年，大城市也并不十分拒絕外來人口的流入。如今外來人口占全市人口40%以上的大城市不在少數(shù)。雖然它們多不樂意給外地人福利與權(quán)利，但也漸次出臺(tái)了難易程度不一的落戶政策。因?yàn)榇蟪鞘幸惨獾厝耍€(wěn)定外來常住人口，讓他們留下來。在廣州，環(huán)衛(wèi)、養(yǎng)老和殘疾人護(hù)理等務(wù)工人員落戶標(biāo)準(zhǔn)不斷降低，具備積分制入戶申請資格后，落戶就只比拼繳納社保時(shí)間的長短。沒有外來人口常住，城市的某些崗位就沒人做了，社保收支平衡也是大問題。

目前的改革依然可以看到一些地方政府對外地人的態(tài)度：把外地人市民化當(dāng)成負(fù)擔(dān)，只考慮他們在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生上的支出，卻沒有想到這個(gè)人在城市里工作，交了多少稅收和社保；吃穿住行，產(chǎn)生多少間接稅，養(yǎng)活了多少人。

我們需要的戶籍不是要明確什么樣的落戶條件，而是要明確哪些事情不再以戶籍為前提。例如義務(wù)教育是國策，是“國家必須予以保障的公益性事業(yè)”，但在戶籍面前，一個(gè)外地人，就算有房、有錢、可以自己承擔(dān)教育成本，他的子女在北京都讀不了書。真正的戶籍改革，應(yīng)該不斷地弱化戶籍在社會(huì)管理方面的功能，直至取消戶籍，最終不以是否有北京戶口來判斷誰是“北京人”，也不再用戶口簿作為子女入學(xué)的門檻，戶籍改革才算真的成功。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）endprint