我們需要怎樣的戶籍改革

聶日明

7月底，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱“《意見》”）對外公布。《意見》吸收了各地方此前試行的居住證、落戶條件設定（合法穩定住所與就業及其年限、連續居住年限）等戶籍管理手段，也明確了依據城市規模不同，對各類城市的戶籍改革進行分類管理的原則。

現有的戶籍制度是社會管理體制中的一大痼疾，嚴重制約了勞動力自由流動，是區域發展不均衡、公共服務分配失衡等現象的主要原因。部分地方政府出于社會穩定等因素考慮，出臺了居住證等戶籍管理辦法，同時以合法穩定住所、就業和連續居住年限、參加社保年限等條件限制外地常住人口的權利，如落戶、子女入學、買房。在這種情況下，靠一城一地的改革無法完成中國整體戶籍改革的目標，社會輿論普遍希望中央統籌改革，以“頂層設計”來破除地方各自為政、以戶籍分割市場的行為。

現在看來，《意見》規定“尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益”，但又有“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件和嚴格控制特大城市人口規模”的原則，勞動力并不是想在哪落戶就在哪落戶的，總的思路是城市越大就越不歡迎新居民。

這一標準甚至要高于目前各城市所執行的原則。像特大城市天津，一直到今年6月，都在執行“藍印戶口”政策，這意味著只要有合法穩定的自有住所，就可以落戶。成都、蘇州、南京等城市到現在為止，也依舊可以買房落戶。在《意見》中，城區人口300萬至500萬的城市，就可以對落戶時要求的合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所（含租賃）的范圍、條件等做出較嚴格的規定。

事實上，合法穩定就業與合法穩定住所，就足以難住絕大多數外來常住人口。有能力、高學歷的年輕人，他們有合法穩定就業，但工作年限短、缺乏積累，只能租房子，而合法穩定住所往往要求出示房產證原件、租房合同在行政部門備案（這意味著要交稅）。學歷低但有家庭積蓄可以在城市里買房子的，但他們往往無法獲得一份合法、穩定的勞動合同。至于那些學歷低也沒錢的低端勞動力來說，落戶就更別想指望了。

縱觀過去十年的城市發展經驗，城市越大，人口越樂意流入。大城市也是勞動力流動的主要去向。為何？因為就業都在大城市，大量的工業投資、基礎設施建設都是投向大城市的，就業機會、宜居社區自然也在大城市。這時鼓勵居民往中小城鎮落戶，那里沒就業、公共服務也差，“落戶即失業，養老沒保障”，這樣的城鎮化不僅是沒有效率的，更是危險的，一個年輕人沒了工作，他會干什么？

過去十年，大城市也并不十分拒絕外來人口的流入。如今外來人口占全市人口40%以上的大城市不在少數。雖然它們多不樂意給外地人福利與權利，但也漸次出臺了難易程度不一的落戶政策。因為大城市也要吸引外地人，穩定外來常住人口，讓他們留下來。在廣州，環衛、養老和殘疾人護理等務工人員落戶標準不斷降低，具備積分制入戶申請資格后，落戶就只比拼繳納社保時間的長短。沒有外來人口常住，城市的某些崗位就沒人做了，社保收支平衡也是大問題。

目前的改革依然可以看到一些地方政府對外地人的態度：把外地人市民化當成負擔，只考慮他們在義務教育、公共衛生上的支出，卻沒有想到這個人在城市里工作，交了多少稅收和社保；吃穿住行，產生多少間接稅，養活了多少人。

我們需要的戶籍不是要明確什么樣的落戶條件，而是要明確哪些事情不再以戶籍為前提。例如義務教育是國策，是“國家必須予以保障的公益性事業”，但在戶籍面前，一個外地人，就算有房、有錢、可以自己承擔教育成本，他的子女在北京都讀不了書。真正的戶籍改革，應該不斷地弱化戶籍在社會管理方面的功能，直至取消戶籍，最終不以是否有北京戶口來判斷誰是“北京人”，也不再用戶口簿作為子女入學的門檻，戶籍改革才算真的成功。

（作者為上海金融與法律研究院研究員）endprint