“河長制”：地方政府水污染治理的制度創新

朱晨斕等

摘 要：以浙江省H縣地方政府創新水污染治理制度實施“河長制”為例，從社會行動的角度探討了其實施情況及問題。在污染治理日益迫切的情況下，“河長制”作為一種創新制度，在一定程度上為解決水環境“公地悲劇”問題提供了可能。但從長遠角度考慮，該制度可能導致新的利益相關者博弈。要解決水污染問題還是需要多元行動主體共同參與并最終使環境管理逐步從“政府直控”向“社會制衡”轉變。

關鍵詞：河長制；制度邏輯；社會行動；多元主體

改革開放以來，中國經濟高速增長同時也帶來了大規模的生態破壞和環境污染。中國生態環境的“天地異變”對我國的水環境提出了嚴峻挑戰。

我國長三角地區為著名的“江南水鄉，魚米之地”亦是近代工業先行者，“水鄉缺水”看似悖論卻早已是事實。水作為一個公共資源，水環境問題自然也就成了公共問題。但由于我國國情和政治體制原因，導致國家力量的代言人——政府，長時間主導著社會運作。地方政府對于水環境污染的態度及應對政策也就必然會引發各方關注。近年來，“河長制”逐步成為治污政策中最亮眼的“明星”。

1 “河長制”的產生背景和運行方式

浙江省H市（縣）屬于杭嘉湖平原地區，上世紀七十年代以前水質情況都十分良好。但近年監測數據顯示，目前H縣主要河流大部分水質在五類及以下，09、10年連續兩年水質考核不合格，以水環境為重點的生態環境治理工作成“最艱巨的事”。

縱觀H縣水污染歷史，八十年代頻繁水災迫使太湖水南排導致H縣地域內河段成為下游；千島湖水電站截水發電則使得上游來水減少，這兩點是H縣水污染的主要自然原因。當然，改革開放后盲目追求經濟效益大量引進家紡、電鍍、印染等污染企業才是最直接原因。H縣市環保局S副局長將這生動的比喻為“為了金山銀山而破壞了綠水青山。”

2011年，H縣開展了“環境提升年”活動，把水環境綜合治理列為“一號工程”，成立了水環境綜合治理領導小組辦公室（治水辦），“科學治水、鐵腕治污”。規定市級四套班子領導擔任境內30個市級河道（河段）“河長”；鎮、街道領導班子成員擔任市級河道“副河長”、鎮級河道“河長”；村（社區）班子成員擔任鎮級河道“副河長”、村級河道“河長”，協同治理水環境。另外，每個“河長”都由一個職能部門作為對應的“河長單位”。就此，H縣“三級河長制”初步建立。

“河長”在中國有三類，第一類人是公眾，媒體稱之為民間河長；第二類是我國的各種河流保護部門的官員；第三類是黨政官員。[2]黨政官員任“河長”，起源于2007年無錫太湖水危機后實行的“河長制”。

H縣全面部署的三級“河長制”是由30名市級領導帶頭擔任河長，組織排污口封堵等治理工作，全面覆蓋境內25條市級河道和2444條鎮村級河道，分別在市級河道岸邊豎立111塊、鎮村級河道岸邊豎立1314塊“河長”公示牌，公開接受監督。通過“河長”認領市級河道、健全管理網絡、開展市鎮兩級培訓等工作，每月召開一次“河長制”例會，聽取和檢查工作落實情況，研究解決具體問題，保障“河長制”健康運行。

2 “河長制”的制度優勢

之前水環境治理效果不明顯，其中很大一個原因是機制缺陷，就是“九龍治水”，多個部門都有責任，誰都可以管，又誰都可以推卸責任。

在當下的技術水平和經濟發展水平下，水資源與人類需求之間的矛盾十分突出。企業不當排污造成工業面污染，種養戶不當處理污染物導致農業面污染，居民無視環保規范是生活污染的原因，而有些地方政府為了經濟發展縱容企業污染且注重短期政績不愿處理水污染問題則使得水環境“公水悲劇”問題愈發突出。政府、企業、民眾等水污染的多方相關者看似在這次博弈中收獲了自己的利益，其實是造成了毀滅性的環境破壞和環保危機。

讓市領導任“河長”，就是把所有職能部門歸結到一個點，由領導負責協調，問責明確。也有人指出河長制實際上是一種水環境責任承包制。河段責任人可以有效地管住其對應河段的衛生與污染問題。實行、推廣“河長”和“河段責任人”的河流管理責任制，給責任人予相應的責任、權限和獎懲措施，可以解決河流“放任自流”而致的“公水悲劇”問題。

一是“河長制”體現了《環境保護法》規定的“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”的要求，明確了地方黨政領導對環境質量負總責的要求，“河長制”把地方黨政領導推到第一責任人的位置，通過對各級行政力量的調度，有效地管理有關水污染的各個層面。

二是“河長制”最大限度整合了各級黨委、政府的執行力，彌補了早先“九龍治水”導致力量分散的不足。我國在長期的水環境治理中呈現出“環保不下河，水利不上岸”的現實情況，法律設置的前瞻性和合理性被部門權力劃分嚴重淡化。環保局只管岸上排污，水利局只管水中治污，但岸上水中的真空帶卻無人問津，職能上的“部分分割”導致了污水順利排入江河湖海。而“河長制”則是提升了環境治理的行政級別，把地方黨政領導設置為第一責任人，消除了早先“多頭治水”的弊端。

三是“河長制”因地制宜實施“一河一策”，具體分析適合不同河流的治理方案，加強流域管理資源的整合，有針對性地確定治水方案。這是對“因地制宜”的資源統籌和地方發展管理思路的具體化。例如H縣新塘河東段市級河道流經Y、D和H三鎮，該河河長與河長單位充分利用和統籌三鎮資源，結合觀潮勝地公園建設及百里錢塘文化長廊項目制定了專項治污方案并準備創市級示范河道。這正是“因地制宜”發展思路在具體領域的表現，將地方經濟發展與環境治理有機結合，使得治污不再因“費錢費力不出政績”而無人問津。

3 “河長制”的發展限制

河長制作為地方人民政府對轄區內水環境質量負責的一種形式，在實踐中取得了良好的效果，但如果對其進行反思就能發現它在本質上仍屬于人治而不是法治。它的推行和實際的效果是依賴于一個地方的黨政領導對水環境保護的重視程度，是否愿意當這個“河長”。[6]但實際上，從社會行動的角度來說，政府本身也是水環境污染事件的利益相關者。決定行動者行為的是社會資源的多寡；而利益，即新的社會資源的爭奪則是不同行動主體采取行動時權衡的因素。目前，社會對政府普遍存在著過度依賴心理而忽視了政府的功能也具有兩面性。因而，當前發展良好的“河長制”也存在其限制：

3.1 “鐵腕治污”存在短期性和非專業性

如果把環境治理、管理的希望放在黨政“一把手”身上，是典型的人治。依靠個人的權威以及在其基礎上的強有力的行政操作，可能在短期內帶來暫時的效益，但是它體現的更多是任內政績，而長非久之計，較難帶來穩定的、全面的、長期的環保效果。此外，地方黨政“一把手”“鐵腕治污”，干預環保專業分工部門——環保局的工作，可能會干擾正常的環保監督執法工作。

3.2 問責制的可行性亟待研究

探查各地“河長制”的監督管理方式多是出臺文件、建立機構、明確“河長”，在各“河長”所管轄河道監測斷面處設立“河長”制管理工作責任公示牌。但“河長問責制”的實施情況并不良好。

由地方黨政主要負責人兼任“河長”容易造成權力自我決策、自我執行、自我監督的狀況。例如H縣市在開展臟亂、黑臭河道整治行動中是在當地日報公開接受監督，由市治水辦牽頭，各地組織環保（治水）義務巡防隊員開展全覆蓋巡查。這一方面是對沿河污染企業、居民起到了很好監督作用，但巡視員、“河長單位”甚至是“河長”的“問責”又要怎樣實現？由下屬職能部門組成的考核和驗收小組負責考察和驗收當地黨政主要負責人作為第一責任人的“河長”的工作，是否具有可行性？此外，一個地區中每條河流的原始情況和周邊環境差異巨大，現在似乎還缺少一套科學有效的檢測和考查方式。

3.3 忽略了社會力量

作為巨大的社會系統工程，“治水”顯然不可能僅靠權力系統效能的提高加以解決。每一個社會成員其實都是污染者，動員與河邊居民成為河流保護者調動他們的積極性和責任感，可以收到事半功倍的效果。但在“河長制”框架下這些力量都缺乏發揮作用的空間。不僅如此，雖然政府提倡公眾參與已有多年，但在包括實施了“河長制”地區，權力抑制權利、政治警惕社會的現象依然存在，有的地方甚至出現了將執著的污染舉報者予以打擊的現象。此外，民間環保組織甚至是共青團等群團組織，由于缺乏實際政治權力和資金的短缺，仍是以邊緣性行動者的身份在參與水污染治理。總之，“河長制”依然是一個封閉的環境治理系統。

此外，“河長制”的制度建構中一個隱含前提和普遍取向是注重本轄區內的河流水資源的保護和水污染的治理，這必然會導致對水資源流域統一性的漠視。雖然說每個“河長”治理好轄區內的河流就能治理好整個水污染問題，但是，河流的生態系統并不遵循行政劃分。當上流企業造成下游污染、出入境斷面水質檢驗關乎一地政府工作考核時，可能又會出現新的利益相關者的博弈。

4 結語

“河長制”是在當前水污染問題迫切尋求解決方法的社會背景下應運而生的“應急之計”，它打破了之前水環境治理過程中政府內部各部門“多頭治理”、相互推諉的狀態，并給公眾參與環境管理開了一個小口。但這個口還沒有大到完全突破環境治理國家主導的格局。目前的現實是，盡管各種社會力量在環境治理及其各利益主體的環境利益沖突的協調中發揮了一定的作用，但社會力量對環境保護的制衡機制目前在我國還只是停留在起步乃至呼吁階段，公眾的環境利益表達目前還很不充分，機制也亟需完善。

現階段“河長制”的蓬勃發展其實源自我國水環境污染問題達到臨界點、社會沖突加劇的強烈召喚，其本質是對行政權力的高度依賴。制度實施有其內在的慣性，在“河長制”實施暫且良好之時就該進一步思考怎樣從“河長制”轉入“非河長”治理，下一步要更多的為公共參與環保治理創造更多機會，調動起群眾的環保積極性。并且在環保領域完善污染公共訴訟、監督、查處等一系列制度為社會力量的盡快興起創造可能。逐漸讓社會力量參與進現階段政府建構的環保體系中，構成國家、市場、社會三方平衡的水污染治理機制。這過程中，充分發揮個人、社會團體等社會力量化解環境矛盾、解決環境沖突的作用，構建有機的社會制衡力量迫在眉睫。

參考文獻

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[9] 肖顯靜. “河長制”： 一個有效而非長效的制度設置[J]. 環境教育， 2009 （5）： 24-25.

作者簡介

朱晨斕，女，漢族，南京農業大學，研究方向：環境社會學

屈勇，男，漢族，南京農業大學副教授，南京大學博士研究生畢業