關于城鎮職工基本醫療保險制度社會公平性的再思考

徐志杰

摘 要：作為我國醫療保險制度改革的一項重大舉措，城鎮職工基本醫療保險制度的在從建立和實行的十余年里，受到了社會各界的廣泛關注和討論。其中，對于該制度社會公平性的質疑聲此起彼伏，特別集中在基本醫療保險籌資公平性和衛生服務利用公平性方面。對此，本文力圖著眼于社會衛生狀況實際，對現行的城鎮職工基本醫療保險制度的社會公平性做了進一步思考，提出在分析該制度時除了關注參保人一方的公平性外，還應將市場經濟背景下的醫、保、患三方的實際相互利益納入公平性的討論范圍內。

關鍵詞：基本醫療保險；社會公平性；醫療保險籌資；衛生服務利用

自1998年我國開始建立城鎮職工基本醫療保險制度至今已有十余年，其間該社會保障制度取得了顯著的成績。截至2010年底，我國城鎮職工基本醫保參保人數達到23735萬人，較2009年底增加1798萬人，全年基金收入3955.4億元，支出3271.6億元，累計結存4741.2億元。各統籌地區醫療保障制度運行狀態平穩良好，基金籌資水平略高于醫療消費水平，收支平衡（數據來源：2012年中國衛生統計年鑒）。然而，在城鎮職工基本醫療保險的探索過程中遇到的不少問題，也受到了社會各界的廣泛關注和討論。其中，對于該制度社會公平性的質疑聲此起彼伏，特別集中在基本醫療保險籌資公平性和衛生服務利用公平性方面。本文通過列舉學界流行的關于城鎮職工醫療保障制度公平性的幾方面觀點，從醫保體系整體上和市場經濟背景下醫、保、患三方的實際效益方面闡述對該制度社會公平性的認識。

1 學界流行的關于醫保制度公平性主要觀點

1.1 資金籌措缺乏公平性

1.1.1 繳費率未分開規定 《中華人民共和國城鎮職工基本醫療保險條例》（以下簡稱《條例》）中規定：從業人員繳納基本醫療保險費費率不低于本人月工資總額的2%。而對高收入和低收入的繳費率沒有區別對待，分別進行規定。有學者認為，這2%的意義對于高收入者和低收入者是不同的，例如對于每月只有400元收入的人來講，月交8元的保險費并不是一個小數目，因為它意味要擠占基本生活開支的一部分；對于月收入達5000元的參保者而言，拿出100元來對他們沒有絲毫的影響[1]。

1.1.2 繳費基數計算不全面 《條例》和各地頒布的醫保政策中都將在職職工的繳費基數定為該職工上一年度月平均工資，即醫療保險基金是根據職工工資總額的一定比例籌措的，但收入來源的存在多樣性，工資占個人實際總收入之比就因行業和單位以及個人經濟基礎的不同而不同，有學者認為，高收入人群收入中相當一部分灰色收入無法汁入到繳費基數中，造成了基金籌措的不公平[2]。

1.1.3 個人賬戶籌資呈現貧富差距 我國基本醫療保障制度實行個人醫療賬戶與基本醫療統籌基金支付相結合的制度，其中從業人員繳納的基本醫療保險費全部計入其個人賬戶，用人單位繳納基本醫療保險費的25—35%用于建立退休人員和從業人員的個人賬戶。由于不同單位的效益差別很大，高效益單位劃入個人賬戶的資金可以達到低效益單位的數倍，并且有調查指出，個人收入水平越高，其健康狀況也會越好[3]，個人賬戶更容易積累資金，因而個人賬戶的籌資公平性也受到學界廣泛的質疑。

1.2 衛生服務利用缺乏公平性

1.2.1 起付標準抑制了基本醫療需求 對于參保者來說，個人的健康水平與個人經濟狀況具有一定的相關性，個人的經濟水平又直接影響其衛生服務的使用情況，而衛生服務的利用情況又直接影響個人的健康水平，最終產生所謂的“衛生保健逆定律”。有文獻表明：收入水平越低，健康需求和衛生服務利用之間的差距就更大[4]。從制度上看，《條例》中建議的“起付標準原則上控制在市、縣、自治縣從業人員上年度年社會平均工資的9%—11%”，即在一定程度上影響了人們對衛生服務可及性。一些學者對此的質疑是，統一的起付線對于高收入的階層來說是毫無壓力的，因為他們個人賬戶中資金充裕，而且自付能力強；可對于低收入人群來說，這一標準又過高，他們個人賬戶資金少，造成一些人即使有醫保也難以享受醫療服務的現象[5]。

1.2.2 限額保險有悖于醫保按需分配的公平性

最高支付限額又稱封頂線，是基本醫療保險統籌基金為規避支付風險、防止過度醫療而設定的。《條例》中對封頂線的規定是，最高支付限額原則上控制在市、縣、自治縣從業人員上年度年社會平均工資的3—5倍，且最高支付限額以上的醫療費用，統籌基金不予支付而需要個人自負。有學者指出，有了封頂線后，患者得了大病花費高額醫療費用時本來更需要基金補助，由于封頂線限制沒有得到補償，風險被留給了患者，如此，會挫傷參保的積極性[6]。因而部分學者建議在住院醫療費用報銷中將封頂線取消，只留合適的共保率即可[7]。

2 當前實現城鎮醫保體系的公平性應同時滿足醫-保-患三方的實際利益

2.1 當前市場經濟背景與社會公平需求的關系

2.1.1實行職工基本醫療保險制度的初衷與原則 過去，我國的公費、勞保醫療制度是為適應建國后實行的計劃經濟體制的需要，而建立的一種城鎮職工醫療保障制度，但在現如今的市場經濟體制下，其弊端日益顯露，已與我國社會主義初級階段的基本國情不相適應。因此，醫療保障制度的改革的一大原則，就是讓基本醫療保險的水平與社會主義初級階段生產力發展水平相適應，即表現在改革過去通報統攬的福利制弊端、減輕不同單位畸輕畸重、加強第三方制約等方面，以實現抑制醫療費用過快增長和醫療機構畸形發展等弊端的適應現階段國情的初衷。

2.1.2 當代中國社會的公平原則 關于社會公平的含義，在宏觀上，黨的十八大報告中明確提出了 “加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利[8]”，而具體涉及到個人享受醫療保障的公平性，即應該體現為每個人都按其需求水平平等地擁有醫療保險的權利和機會，避免因個人收入的高低和支付能力的大小形成醫療服務使用不均的現象。

2.1.3 城鎮醫療保障體系中公平與效率的關系 一個地區的社會保障系統是否平穩良好運行，主要體現在其對公平與效率關系的處理結果上。改革開放以來，國家一直在分配政策上強調“效率優先，兼顧公平”的分配原則。隨著社會的發展，貧富差距日益擴大，為構建和諧社會，黨的十七大、十八大進一步指出：初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平[9]。雖然報告中的公平主要是針對每一個社會公民而言的，但筆者以為，醫療保障作為一種由醫-保-患三方構成的體系，其公平性不只體現在參保的患方上，因為不同地區、不同層次的醫療機構和醫保機構之間同樣存在效益的優劣差異，這兩方的基本利益的滿足情況，很大程度上會影響到整個醫保體系的效率。所以社會醫療保險制度的公平性最終體現在醫療保險系統中的各方都能夠從制度的運行中得到公平的利益分配[10]，使利益相關各方形成相互制約的平衡狀態。

2.2 醫保體系三方相互作用中的公平問題

2.2.1 醫療保險方與醫療服務需求方 醫療保險機構向參保人收取一定的保險費用后通過定點式管理組織醫療服務并向醫療機構支付費用，由于基本醫療保險基金納入財政專戶管理，保險機構的目的即在于降低基金供求失衡的風險，保持“收支平衡、略有結余”。籌資和支付是保險基金的運行最重要的兩個方面，醫保機構與參保人之間涉及到的是籌資問題。在籌資方式上，醫保費用按照統一的個人工資百分比收繳，這體現出了按能力支付的社會公平性。部分學者進一步提出了“籌資標準應因人而異”的提議，筆者以為，一方面雖然醫療服務按需分配體現了社會公平性，但在平常的投保繳費階段，參保人的權利與義務仍然是不可分割的，低收入職工的用人單位的繳費也仍然需要承擔社會共濟的義務；另一方面，由于個人繳費全部納入個人賬戶，更低的繳費率意味著參保人將來面臨更大的風險，故各地區一般規定，本地區職工繳費的范圍不低于上一年度本地區在職職工月平均工資的60%。而有學者提出“高收入人群繳費不全面”的公平問題，筆者認為，政策規定的個人醫保繳費基數是以全部工資性收入，包括各類獎金、勞務收入和實物收入等所有工資性收入而不是本人基本或標準工資作為基數的，且其他專門工作報酬和補貼等十余項額外收入均規定不算在工資總額中，可見該制度已經充分考慮到了繳費的合理覆蓋面問題。至于如果要將隱性的灰色收入計算在內，則可能大大增加管理成本，實際不具有可操作性。

2.2.2 醫療保險方與醫療服務提供方 在醫保機構的支付方式上，出于對基本醫療用藥需求和醫療費用支出控制的需要，國家制定了包括基本醫療保險藥品目錄、醫療服務設施標準和診療項目目錄在內的“三目錄”，有效控制了醫療服務單位的價格，獲得了社會廣泛認可。然而在醫療保險費用的償付方式的選擇上，卻引發了諸多公平問題。一方面，以往一直實行的后付制可導致嚴重的醫療費用浪費，另一方面，近年來試點的預付制也降低了醫療服務提供者的積極性和主動性，推諉病人的現象時有發生。當然，從總體趨勢上看，根據2009年《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，按人頭付費、按病種付費和總額預付的預付制將在今后發揮越來越顯著的激勵與懲戒并重的有效約束機制。2012年，上海就已率先試點醫保預付制度，并覆蓋了全部公立醫院。追究這種趨勢發生必然性的原因，在于后付制有損于醫保體系的三方的利益和公平性。后付制的最大弊病在于它不能減少醫療服務提供者誘導需求的道德風險，從而對三方產生了不利：對于醫療服務需求者而言，誘導需求增加了其看病產生的包括經濟成本和時間成本在內的各種直接和間接醫療服務成本；對于醫療保險方而言，防止誘導需求發生的監督檢查成本太大，具有明顯的滯后性和低效性，風險可控性較差；對于醫療服務提供者而言，定點醫療機構相比于非定點醫療機構有更強的需求誘導能力，加劇了衛生資源分配失衡的現象，造成了醫療機構橫向的不公平。反之，預付制則在一定程度上減小了上述的不公平性，只是完善的預付制還需要更長時間、更廣范圍的嘗試與實踐。

2.2.3 醫療服務提供方與醫療服務需求方 醫保個人賬戶和起付線等設置的規定，使學界普遍不能接受原本自我保障能力較強的高收入者比原本自我保障能力較弱的低收入者享受更多的就診優惠不公平現象。筆者以為，雖然對衛生服務的利用特別是門診的需求價格彈性系數遠較其他行業的商品或服務的系數小，屬于缺乏彈性，然而參保人可在一定范圍內的定點醫療機構中做選擇，以控制總體醫療費用。有調查表明，低收入職工在患病時選擇個體診所或藥店去就診的比例明顯大于高收入群體、低收入職工在患病時較多地利用1-2級醫院等情況上[11]。因此，現行的城鎮職工基本醫療保險制度對低收入人群利用基層醫療機構具有引導作用，在一定程度上減少了我國衛生資源分布不均的現狀。有調查顯示，經濟發展走在中國最前端的一些省市，其衛生服務發展的不平衡問題最為嚴重[12]，這一結果支持了醫保制度對衛生資源分布具有影響作用的判斷。衛生資源分布在醫保制度的影響下得以改善，有利于基層和普通醫療機構的發展，在促進醫療機構之間橫向公平的同時使參保者得到了更大的實惠，因而從整體上看，籌資產生的醫療服務需求方間的不公平性在一定程度上可以通過醫療服務提供方的公平性得以補償，故有關取消個人賬戶和起付線的建議可能暫時還不成熟。

3 保障職工醫保制度社會公平性的幾點建議

3.1 加大醫保繳費稽核力度

雖然職工工資總額應按照國家統計局統計口徑計算，然而，目前醫保基金繳費中普遍存在企業財務核算不規范甚至提供虛假財務帳表故意降低職工工資總額的現象，使得作為國民收人的再分配形式的社會醫療保險實現社會公平的能力打了折扣。對此，醫保機構和相關政府部門需要依照《社會保險稽核辦法》等相關規定，采取多種稽核方式，加強繳費稽核以保證醫保費的足額征繳，特別是要重點注意檢查參保單位對職工工資總額核算資料是否齊全、參保單位對職工工資的核算數據是否準確、參保單位是否存在非貨幣性工資支出等方面的問題[13]，對故意少報、瞞報繳費基數的行為進行嚴肅處理，從根源上遏制此類現象的發生。

3.2 實施混合式預付制支付方式

盡管按項目付費的后付制向預付制的轉變是國家積極倡導下的基本醫療保險費用支付方式的變革趨勢，單一的醫療保障費用支付方式還是難以達到預期的效果。因此，針對各單一支付方式的優劣，進一步深入研究和在實踐中探索將按病種付費、按人頭付費和總額預算式有機結合起來，對于發揮醫療服務提供者專業自主性、促進醫療服務技術、審查監督醫療行為和有效控制費用等方面具有重要意義。同時還要實行加強醫療行為的監督管理、動態調整支付標準和建立醫療服務信息公開制度等配套措施，增大醫療保險方對醫療服務提供方的約束力度。

3.3 增強基層定點醫療機構的競爭力

基本醫療保險實行定點醫療機構管理，根本目的是為了引入競爭機制，促進醫療機構公平競爭，降低成本、提高質量，規范醫療服務行為，提高醫療機構的利用效率[14]。因為醫療保險的報銷比例對參保人衛生服務資源利用的選擇具有影響作用，對于一個統籌地區內的定點醫療機構可根據其實際年接診量、規模大小、和經濟效益等情況，制定傾向于優惠基層醫療機構的不同的報銷比例，改善地區內包括各種硬件和軟件在內的衛生服務資源分布不均的狀況，增強基層醫療機構相較于三級醫院的競爭力，促使醫療環境整體健康發展，最終使基本醫療保險制度的社會公平性得以保證。

參考文獻

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