推進征地制度改革 提高被征地農民收益

洪磊

當前，各級國土資源部門正在按照黨的十八屆三中全會、中央經濟工作會議、城鎮化工作會議、農村工作會議等指明的改革任務、方向和重點，全面部署推進土地管理制度改革，研究深化改革的思路和框架。作為土地制度改革的重要內容和關鍵環節，征地制度改革也已箭在弦上。

土地是民生之本、萬物之源，是經濟建設必不可少的物質基礎，是維護我國經濟社會可持續發展和國民經濟平衡運行的重要調控手段，也是維護人民群眾利益和社會穩定的重要保障條件。改革開發30多年來，征地制度不斷改革創新，對城鎮化、工業化快速發展起到了重要支撐作用，作出了歷史性貢獻。但是，隨著征地規模和被征地農民數量的逐年增加，引發的社會矛盾也逐年增多，現行征地制度暴露出一系列突出問題：

1 受法律限制過多，征地范圍過寬

長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的制度性障礙。由于征收中公共利益的判斷主體、判斷標準模糊，以及農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市等原因，旅游娛樂、商業服務、工礦倉儲等經營性建設用地也以征收的方式取得。法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，農民土地權益受到損害。

2 征地程序設計需要進一步優化，被征地農民權益保護有待進一步提高

當前，在由法律、行政法規、部門規章、國務院文件、部門規范性文件等所組成的較為完備的法律規范體系下，各地征地程序日臻完善，規范化水平逐步提高。但是從實際工作成效上看，現行法定的先批準征地、后補償安置的征地程序還有優化空間。征地報批前農民沒有參與征地補償安置方案的制定，安置補償問題要在征地批準后才協商落實，雖然設計了“預公告”、“兩公告一登記”、聽證等一系列程序保障被征地農民的知情權，但是被征地農民表達意愿的實際作用十分有限。公告更多地體現了“告知”，而對后期的“參與”保障不足。這種批前沒有達成補償協議、批后公告實施的征地程序也可能埋下征地批后難實施的隱患。征地經批準后，被征地農村集體經濟組織和農民對征地補償安置不滿意，很容易引發爭議，甚至發生群體上訪事件，影響征地工作的正常進行。

3 多元安置方式落實不到位，被征地農民長遠生計有保障實現難

隨著市場經濟的發展，各地結合實際探索適應市場經濟規律的多種安置途徑，但由于缺乏法律層面的規定，一些地方政府受不正確的執政理念影響，僅僅將地征到手為目的，征地時仍然采取一次性發放現金補償或給予一份低水平社保的方式，沒有考慮農民失地后的發展問題。目前一些經濟較發達地區采取的對被征地農民長遠生計保障相對較好的留地安置、留物業安置等，因法律規定支撐不夠，涉及的土地供應政策、城市規劃實施、集體經濟組織對留用地的經營管理、政府資源配置和產業引導等相應配套機制不完善，在實施中也出現了許多矛盾。遼寧省普遍采取貨幣和社保安置的方式對被征地農民進行安置。作為對被征地農民重要保障的社會保障制度，也存在著資金落實難的問題。按照遼寧省現行規定，社保資金由被征地農民個人、農村集體和政府分擔，實際往往由于地方政府財力有限、農村集體經濟組織實力不足、被征地農民不愿將征地補償費用于交納社保費用等原因，被征地農民社保資金難以落實。

改革措施：

征地制度改革的重點是“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”，其實質性突破應在于減少政府強制征收土地的規模和數量，同時允許退出征地范圍的農村集體經營性建設用地同等入市，實現農民完整的土地權益。對“非征不可”的國家公益用地，改革的重點應放在規范征地程序，落實并強化農民對土地征收的知情權、參與權、監督權、申訴權和收益權，構建合理的土地增值收益分配機制，讓被征地農民分享土地增值收益，長遠生計無憂。

1.推進縮小征地范圍試點，逐步減少強制征地數量

通過沈陽等城市推進部縮小征地范圍的試點工作，為縮小征地范圍探索路子，積累經驗。按照《憲法》規定的精神，將征地界定在公共利益范圍內，從源頭上減少征地糾紛的產生，同時也為建立農村集體經營性建設用地市場留出充足空間。

2.規范征地程序，進一步保障農民合法權益

將征地協商工作前置。在征地報批前，由市、縣政府先行與被征地農村集體經濟組織和農民協商征地補償安置方案，簽訂征地補償安置協議，把被征地農村集體經濟組織和農民關心的補償安置問題解決在征地報批前，這不僅體現了對被征地農民知情權、參與權的充分尊重，還可以緩解征地批后實施的矛盾和壓力，保證征收土地方案經批準后的順利實施。同時，征地補償安置協議的簽訂明確了雙方的權利、責任、義務，為征地爭議裁決提供依據。

4.強化社保落實，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制

一些省（市）已采取將社保資金與征地補償相分離的方式。在實施征地區片綜合地價的基礎上，將被征地農民社會保障費用、轉崗培訓費用等單獨列支，納入征地成本，有利于保障社保資金的落實，也體現了對農村土地社會保障功能的補償，實質是對土地用途變更等增值部分的分享，保障被征地農民的長遠生計，但是這種做法無疑會增加政府征地成本，一定程度上會影響政府推進這項改革的決心和動力，還需國家層面進行頂層設計，出臺完善社保資金落實的政策，或將一些省（市）已實施社保資金與征地區片綜合地價相分離的成功做法轉發各地參照執行，進一步促進被征地農民社會保障制度的落實，保護被征地農民合法權益。