試論城市規劃中的公共利益

黃順英

(吉林省圖們市規劃管理辦公室，吉林 延吉 133100)

一.城市規劃和公共利益概述

首先，城市規劃。在城市化發展進程中，城市規劃作為核心內容，是城市建設的重要保障。通常而言，城市規劃作為行政計劃準則、計劃標準的綜合模式。在計劃過程中，涉及社會發展、全面性與個性的設計方式，以不穩定性、前瞻性與全面性的控制力度，滿足城市化建設需求，預防、控制城市建設相關矛盾與問題，保證城市規劃能夠順利、正常運行。

其次，公共利益。處于當前社會中，公共利益被人們普遍接受，一切為保證國家根本利益。然而，針對城市公共利益，尚未明確定義、界定，工作規范與認識標準也不夠系統、全面。近些年來，城市化進程、城市規劃步伐不斷加快，各類城市建設問題逐漸突顯，在城市規劃中，必須全面性、系統性分析公共利益，以公共利益為行動指標、指導依據，進而推動城市化建設發展，為城市規劃提供全面、科學的保障。

二.城市規劃的公共利益問題

城市規劃屬于公共性決策問題，關系著利益分配，城市規劃最終目標就是實現公共利益，然而這種利益，也在實際利益分配格局中有所體現。所以，針對利益分配，利益主體互相競爭，實現自身利益最大化，也是城市規劃的矛盾，由于多種因素影響，公共利益實現難度逐漸加大。

首先，政府失靈。針對城市規劃，政府作為公共權力所有者，行使公共權力時，在政府決策過程中，與科學決策軌道逐漸偏離。根據我國城市發展實情，城市規劃主要為行政首長所決定，部分行政首長依靠個人偏好、政績意識，實施城市規劃。對于城市規劃賣地收入，也可作為政府財政收入來源之一，也影響了公共利益。對于部分城市規劃，隨著行政首長意識變化，而不斷變化。甚至部分新任首長，為提升政績水平，推倒重建規劃項目，導致大量公共財政浪費，進而嚴重影響公共利益。

其次，技術失靈。針對傳統決策模式，我國公民處于一種被動、消極狀態，公共政策只屬于精英層價值觀，并非屬于公民利益。可以說，整個決策為由上至下模式，在決策模式中，城市規劃技術主要為政治精英服務。大多數規劃師為利益集團、政府雙重服務，即使為小區進行公益服務，并未確保弱勢群體利益。所以，城市規劃者屬于利益集團服務者。

第三，市場失靈。在城市規劃中，具體利益群體作為博弈、競爭主體，根據市場原教旨主義，通過市場化競爭，將個體利益競爭逐漸轉向公共利益。然而實際情況為，實際利益主體一味追求自身利益最大化，經常忽視、損害公共利益，利益集團為追求自身利益，利用強力公關手段，吞噬公共利益與變更規劃問題經常出現，弱勢群體利益無法得到法律保障、公平對待，有效腐化政府官員，違反公平競爭原則，導致市場失靈，對公共利益造成嚴重影響。

三.城市規劃的公共利益優化對策

首先，通過科學決策，有效解決政府失靈問題。針對政府失靈問題，不能完全取代政府角色與公共權力，把城市規劃與科學決策并軌，提升公共決策水平，促進公共利益實現。其一，限制政府土地財政行為。針對部分城市政府，為拓寬財政收入渠道，尋找土地級差收入，把賣地收入作為財政主要收入之一。針對城市規劃，不重視普通公眾利益、城市整體利益，盲目擴大城市框架，通過強拆手段，對公眾個體利益造成損害。所以，立足經濟與長遠發展角度，限制政府自利行為，合理界定城市利益。同時，需限制行政首長意志，使個人決策逐漸轉向科學決策，與實際利益、現實生活息息相關，若僅依靠個人偏好、個人能力，很難確保公共利益。所以，限制行政首長意志，利用程序、制度，限制個人政績意識，創造良好的科學決策環境。另外，強化廉政建設，由于城市規劃與各方利益相關，若無法確保政府廉政建設，極易出現權錢交易問題，更加無法實現公共利益。因此，強化廉政建設與反腐力度，逐漸提升反腐實際效果。

其次，提高公眾參與力度，解決技術技術失靈問題。針對技術失靈問題，是城市機制突出問題，不能否定技術權威，由于城市規劃屬于一門科學，城市規劃技術性、專業性較強。與規劃師實際操作緊密聯系。針對決策民主，提高公眾參與度，需強化規劃合法性。同時，提高工作參與度，有效平衡各方利益關系，在公共利益界定上，可降低社會沖突，減少資源浪費。目前，我國正處于發展階段，提高公眾參與度，立足法律地位，解決技術失靈問題。同時，充分發揮實質性規劃，提高公眾參與度，尊重公眾醫院，有計劃性、有組織性聽取公眾意見，根據嚴格程序，不斷反饋公眾意見，立足征詢與立項、修改與創制方面，提升公眾高質量參與，發揮公眾監督，避免修改盲目性與隨意性，防止公共利益遭受損害。另外，提高信息公開度，確保公眾知情權，若僅為規劃師操作與政府創意，不能保證公眾利益，處于暗箱操作下，極易出現權錢交易問題，對城市公共利益造成嚴重損害。因此，提高公眾參與力度，解決技術技術失靈問題。

第三，完善法制建設，解決市場失靈問題。城市規劃屬于政府行為，政府主導市場運作，在利益配置中，屬于互相競爭市場。在市場競爭過程中，展開公平競爭與公開競爭，需遵守相關法律，特別是普通公眾、利益集團的利益競爭，需完善法律法規，建立自由競爭市場，通過完善法制建設，加強立法界定，健全征用補償與公益征收體系，健全司法救濟體系，解決市場失靈問題。

四.結束語

綜上所述，隨著社會經濟快速發展，我國城市已步入城市化的快速發展時期，城市規劃作為城市發展的重要內容，必須全面性、系統性分析公共利益，以公共利益為行動指標、指導依據，進而推動城市化建設發展，雖然存在市場、技術、政府等失靈問題，但通過科學決策，提高公眾參與力度，完善法制建設等一系列舉措，可解決這些問題，不斷促進城市規劃科學發展。

［1］石楠.試論城市規劃中的公共利益 ［J］.城市規劃，2004，28(6):20－31.

［2］蘇騰，曹珊.城市規劃中的公共利益困境［J］.規劃師，2007，23(8):52－57.