行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題探析

王小強(qiáng)

行政事業(yè)單位目前實(shí)行預(yù)算管理的主要形式是部門預(yù)算，部門預(yù)算實(shí)行“一個部門一本預(yù)算”的綜合預(yù)算管理。部門預(yù)算是指政府部門依據(jù)國家有關(guān)預(yù)算管理政策規(guī)定，結(jié)合自身未來一定時期履行職能的需要，從基層預(yù)算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報，由財政部門審核并提交各級人民代表大會依法批準(zhǔn)的部門綜合財務(wù)收支計劃。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

(一)缺乏從事預(yù)算管理工作的專業(yè)技術(shù)人員

首先，預(yù)算管理工作者的業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高。我國行政事業(yè)單位的財務(wù)人員很多沒有接受過系統(tǒng)的會計專業(yè)教育和培訓(xùn)，預(yù)算管理工作者業(yè)務(wù)水平普遍不高。同時，很多行政事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，僅由財務(wù)人員兼任預(yù)算管理人員。這些行政事業(yè)單位在進(jìn)行日常收支活動業(yè)務(wù)時，根本不按照年初編制并審批后的預(yù)算執(zhí)行，使預(yù)算管理空有其表，形同虛設(shè)。另外由于各個業(yè)務(wù)部門沒有充分參與到預(yù)算管理中來，造成各部門對預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不足，因而部門內(nèi)沒有配備專門的預(yù)算工作人員，使預(yù)算工作沒有落到實(shí)處。

(二)預(yù)算編制方法缺乏創(chuàng)新

我國大力推行的預(yù)算編制方法——零基預(yù)算法已經(jīng)多年，但在行政事業(yè)單位效果卻不太理想，采用此方法編制預(yù)算的行政事業(yè)單位很少。在預(yù)算編制的過程中，很多行政事業(yè)單位并非根據(jù)部門人員配備以及實(shí)際業(yè)務(wù)發(fā)展水平為基礎(chǔ)，確定整體的預(yù)算收支水平。這些行政事業(yè)單位往往都是沿用“上年數(shù)+本年因素”的預(yù)算編制辦法，在原來收支的基礎(chǔ)上對數(shù)字進(jìn)行簡單的加減，沒有做詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析[1]。造成的后果是預(yù)算數(shù)據(jù)和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果完全脫節(jié)，預(yù)算沒有起到內(nèi)部控制的作用，另一方面也很難將預(yù)算指標(biāo)分解到各個相關(guān)職能部門來執(zhí)行。此外，目前很多行政事業(yè)單位的預(yù)算編制時間較短，目前雖然政府部門預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)了“二上二下”的工作方法，但由于預(yù)算編制沒有專門的機(jī)構(gòu)和人員，財務(wù)人員在完成基本的憑證審核和賬務(wù)處理工作之外，投入到對部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行分析和論證的時間和精力十分有限。

(三)績效監(jiān)督機(jī)制不健全

目前對行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價指標(biāo)量化很難，對其預(yù)算管理的績效評價多數(shù)只能從定性方面來考慮。績效評價方法主要有成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法，這些方法并不能完全適用于所有的行政事業(yè)單位。績效監(jiān)督機(jī)制不健全造成行政事業(yè)單位在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行中對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出審核方面缺乏有效的監(jiān)督手段和方法。多數(shù)行政事業(yè)單位在思想上重視預(yù)算的編制，對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督機(jī)制不夠重視，由此導(dǎo)致了我國行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)使用的盲目性和隨意性。

(四)預(yù)算缺乏執(zhí)行力

我國很多行政事業(yè)單位一方面沒有建立一系列明確的預(yù)算考核指標(biāo)，同時對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果也無考核意識，這就造成預(yù)算管理中預(yù)算執(zhí)行、分析和考核制度雖然建立了卻不完善;另一方面預(yù)算執(zhí)行結(jié)果并沒有與相關(guān)人員的業(yè)績評價與考核相銜接，造成預(yù)算執(zhí)行的好壞對預(yù)算執(zhí)行人缺乏約束力。要提高行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作水平，財務(wù)部門僅僅是審核原始憑證的合法性是不夠的，要更多的從預(yù)算執(zhí)行角度來掌控經(jīng)費(fèi)支出的合理性。

二、改進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的幾點(diǎn)思考

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，重視預(yù)算管理工作

財政部實(shí)行金財“金財工程”①以來，部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、公務(wù)卡結(jié)算制度已經(jīng)逐步在行政事業(yè)單位執(zhí)行，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度框架已經(jīng)基本建立。以江西省為例，2014年4月下發(fā)《江西省經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)文件匯編》至各行政事業(yè)單位，從制度建設(shè)方面規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算管理與執(zhí)行。匯編內(nèi)容包括:《江西省省級“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理和公開辦法》、《江西省財政廳關(guān)于省直黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待開支標(biāo)準(zhǔn)及接待經(jīng)費(fèi)管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《江西省省直機(jī)關(guān)差旅費(fèi)管理辦法》、《江西省省直機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法》等，從制度方面約束預(yù)算的編制與執(zhí)行。預(yù)算一經(jīng)批復(fù)，任何單位和個人都無權(quán)更改各級人民政府報經(jīng)同級人民代表大會表決同意的年度財政預(yù)算。行政事業(yè)單位應(yīng)該從思想上重視預(yù)算的嚴(yán)肅性，掌握《預(yù)算法》的精髓，在實(shí)際工作中抓好預(yù)算編制、執(zhí)行、考核工作。

(二)提高專業(yè)人員素質(zhì)，加強(qiáng)預(yù)算編制科學(xué)化

預(yù)算管理是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程，離不開高素質(zhì)的人才。行政事業(yè)單位過去傳統(tǒng)手工記賬的核算方法對財務(wù)人員的專業(yè)要求不高。實(shí)施“金財工程”①以后，對財務(wù)人員專業(yè)知識及電腦操作技能提出了更高的要求。行政事業(yè)單位要把有財會專業(yè)技能的人員充實(shí)到財務(wù)部門任職，在專業(yè)技能培訓(xùn)方面舍得投入資金，更新財務(wù)人員專業(yè)知識，提高財會人員素質(zhì)。另外，要建立會計職業(yè)道德跟蹤監(jiān)測系統(tǒng)，建立良好的內(nèi)部工作環(huán)境。

科學(xué)合理的預(yù)算編制方法可以合理配置預(yù)算資金，更好地履行政府職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展。過去的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制往往采用歷史基礎(chǔ)編制加彈性系數(shù)的方式進(jìn)行，造成經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制數(shù)在部門之間、項(xiàng)目之間分配不平衡。應(yīng)該在行政事業(yè)單位引入零基礎(chǔ)預(yù)算編制方法，以單位目前財政供養(yǎng)的實(shí)際人數(shù)和人事廳核定的工資標(biāo)準(zhǔn)確定工資福利支出總額，按財政規(guī)定的定額標(biāo)準(zhǔn)確定日常公用支出，從預(yù)算的源頭嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)的開支，對項(xiàng)目資金的預(yù)算編制嚴(yán)格按照項(xiàng)目的進(jìn)度來安排資金的使用。此外，在預(yù)算編制的周期方面，應(yīng)該采用動態(tài)化預(yù)算編制方法，縮短預(yù)算執(zhí)行周期。現(xiàn)在下一年度的預(yù)算編制往往從上一年的下半年就開始，很多工作計劃還沒有安排，包括人員增減、項(xiàng)目執(zhí)行情況等都尚不明確，結(jié)果是第二年的預(yù)算數(shù)據(jù)往往靠財務(wù)人員的簡單預(yù)測，如果出現(xiàn)偏差，過度依賴第二年的預(yù)算調(diào)整來解決問題。如果試行上半年的預(yù)算執(zhí)行周期是3月至9月，然后從6月開始進(jìn)行下半年的預(yù)算編制工作，這樣就能夠有效避免預(yù)算執(zhí)行周期時限已到而下一周期預(yù)算仍未推行的空白和混亂[2]。

(三)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行意識，加強(qiáng)信息技術(shù)保障

增強(qiáng)法治意識，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。財政部門和預(yù)算單位要牢固樹立依法行政、依法理財?shù)挠^念，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理法律法規(guī)制度，規(guī)范業(yè)務(wù)操作，杜絕預(yù)算管理中的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，增強(qiáng)預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性。加快推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行管理的規(guī)范化和法制化進(jìn)程，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立部門責(zé)任制度，主管部門作為預(yù)算執(zhí)行主體，要切實(shí)履行管理職責(zé)，監(jiān)督指導(dǎo)所屬單位規(guī)范執(zhí)行預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，及時、準(zhǔn)確、全面地向財政部門反饋執(zhí)行情況和有關(guān)問題[3]。現(xiàn)在是信息化的時代，及時收集與分析各項(xiàng)數(shù)據(jù)有利于預(yù)算的準(zhǔn)確執(zhí)行。行政事業(yè)單位要根據(jù)自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)量身定做ERP②系統(tǒng)，將財務(wù)管理軟件納入到整個部門的信息系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)各部門資源的共享，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)幫助財務(wù)管理部門提升信息獲取、分析的工作效率，更有利于整體預(yù)算的管理和執(zhí)行。

(四)加強(qiáng)內(nèi)部審計監(jiān)督，健全風(fēng)險評價體系

內(nèi)部審計監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排，要符合不相容職務(wù)相分離的原則，以保證內(nèi)部審計的獨(dú)立性。這要求財務(wù)人員除了掌握財務(wù)知識外，還要熟悉本單位業(yè)務(wù)流程和經(jīng)費(fèi)使用狀況。另外可以聘請專業(yè)的審計機(jī)構(gòu)對單位的預(yù)算管理進(jìn)行獨(dú)立審計，找出預(yù)算管理中存在的不足之處，提出改進(jìn)意見。在預(yù)算管理中引入風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，跟蹤監(jiān)督各個部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況，及時反饋執(zhí)行信息，及時調(diào)整預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容，最大限度提升預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際效果，合理規(guī)避預(yù)算執(zhí)行中的偏差。

注釋:

①即政府財政管理信息系統(tǒng)(簡稱GFMIS)，是利用先進(jìn)的信息技術(shù)，支撐以預(yù)算編制、國庫集中支付和宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測分析為核心應(yīng)用的政府財政管理綜合信息系統(tǒng)，是財政系統(tǒng)信息化建設(shè)目標(biāo)和規(guī)劃的統(tǒng)稱。

②ERP——Enterprise Resource Planning企業(yè)資源計劃系統(tǒng)，是指建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上，以系統(tǒng)化的管理思想，為企業(yè)決策層及員工提供決策運(yùn)行手段的管理平臺。

[1]周曉燕．基于行政事業(yè)單位預(yù)算管理加強(qiáng)問題的探討[J]．特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2012，(10)

[2]孫秀君．黨政行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行存在的問題及改進(jìn)對策[J]．中國總會計師，2013，(9)．

[3]羅光平．淺議如何加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行管理[J]．中國科技信息，2010，(2)．