經合組織論研發稅收激勵政策改革

（作者：程如煙：中國科學技術信息研究所研究員，戰略研究中心副主任，主要從事科技戰略與政策研究。）

越來越多的國家重視采用稅收政策激勵企業加大研發投資。經合組織的研究表明，與跨國公司相比，本土年輕創新公司在享受研發稅收激勵方面處于劣勢。政府需要精心設計政策，使政策發揮最大效果，并扶持年輕公司。

一、研發稅收激勵政策快速蔓延、力度更大。

在全球大部分地區增長低迷的今天，很多國家正在采取稅收激勵等政策鼓勵企業加大研發投入，以提升企業創新能力，創造新的增長點。通過稅收激勵間接扶持企業研發投資的國家數量正在增加。至2011年，經合組織34個成員國中有27個國家采取了這種方式，這一數量是1995年的兩倍。許多非經合組織國家，如巴西、中國、印度、新加坡和南非也提供了慷慨的研發稅收激勵政策。2011年，在經合組織成員國對企業研發的公共支持中，三分之一以上是通過稅收激勵方式支持的，若不包括美國（國防采購比重大），這一比例更是增至一半以上。

近年來，許多國家還提高了研發稅收激勵的力度。2006-2011年間，在可獲得數據的23個國家中，約半數國家提高了稅收激勵力度，包括澳大利亞、荷蘭、以色列、法國、比利時、土耳其、韓國、奧地利、英國、南非和捷克。一些國家的研發稅收扶持力度提高了25%以上，如法國、比利時和以色列。

然而，在經濟危機期間，研發稅收激勵措施的效果會打折扣，部分原因是能夠盈利公司的減少，從而難以從不可退稅的稅收抵免中獲益，另一部分原因是研發支出在經濟衰退時也會減少。

二、研發稅收激勵政策可能引起不公平競爭。

人們普遍認為，以稅收激勵方式補貼研發的政策具有吸引力，因為它們以市場為基礎，比直接扶持政策更為“中性”。然而，企業研發嚴重集中于大型跨國公司，前1500強企業的研發投入幾乎占全球企業研發支出總額的90%。雖然跨國公司是知識溢出和生產力提高的重要來源，但是稅收制度不應造成那些勢單力薄的、沒有跨國稅務規劃機會的本土公司處于競爭劣勢。

一般來講，跨國公司會從整個企業稅務層面考慮各種政策措施，包括基于支出的政策，例如研發稅收激勵政策，以及基于收入的政策，例如名為“專利盒”的專利收入稅收優惠政策。專利等由研發產生的知識資產可能是在一個國家開發，在另一個國家持有，在第三國用于生產。當這些資產在跨國公司的子公司之間異地轉移時，由于缺乏衡量公平價格的市場，就很難評估其價值。這就讓跨國公司更容易在不同稅收管轄區之間轉移利潤，使得稅務機關難以評估利潤來自哪里以及如何征稅。因此，需要從根本上改革國際稅收制度，以填補跨國公司雙重不繳稅的漏洞。

與跨國公司相比，本土研發公司可能會處于競爭劣勢，除非采取稅收激勵上限、差異化的抵免比率等其他措施來確保公平競爭。15個經合組織成員國2001-2011年的證據表明，許多成立時間不超過5年的年輕公司是知識資本密集型公司，它們無論規模大小，在創造就業方面發揮了至關重要的作用。它們占非金融商業部門就業總量的20%，但卻創造了所有新就業量的50%。在許多國家，年輕公司對于創造就業都是至關重要的，因此，政策制定者應針對年輕公司、大公司、跨國公司制定適合的政策。

三、合理設計政策，有效促進創新。

在全球化的最新浪潮中，知識資產的生產、使用、經濟所有權以及稅收逐漸分離，設計有效促進創新的稅收政策變得更加具有挑戰性。盡管每個國家各不相同，但是經合組織在稅收政策和知識資本方面所做的研究具有一些啟示意義。

一是研發稅收激勵政策應滿足勢單力薄的年輕創新公司的需求。與跨國公司相比，勢單力薄的本土研發公司可能處于競爭劣勢。如果年輕公司還沒有產生應稅收入來享受研發稅收激勵政策，那么它們將受益更少。年輕公司在研發（如創造突破性創新）和就業創造方面的實力獨特，但現行的研發稅收激勵措施可能會阻礙創新和增長，除非采取現金退稅、允許稅收抵免額結轉使用、對單位代扣代繳的研發人員薪資所得稅給予稅收抵免等措施。

二是應考慮間接扶持與直接扶持措施之間的平衡。以任務為導向的研發合同、資助項目和獎勵等直接扶持措施在刺激研發方面的作用比以前想象的更加重要，對于缺乏前期資金來啟動創新項目的年輕公司來說尤為如此。從更廣的范圍來講，精心設計的直接扶持措施可以成為研發稅收激勵措施的補充，因為它能幫助把公共資金直接投入能帶來高額社會回報的項目。但是，直接扶持資金的一切分配都應該以競爭、客觀和透明為標準。

三是政府應確保研發稅收激勵政策真正見效。在許多國家，企業研發稅收減免總額超過了政府當初制定政策時的打算，而作為預算外支出，其全部成本未必透明。因此，政府應系統評估稅收激勵措施，評估其根據和目的是否合理，其目標和設計是否恰當。需要評估的重要方面應包括符合條件的研發范圍、具有資格的公司、對大型研發公司的處理、稅收抵免額向前結轉和向后結轉的相關規定。為確保研發稅收激勵政策真正見效，政府還應關注互動互補的一攬子政策以及針對研發人員的各種財政措施。

四是研發稅收激勵政策的有效性取決于宏觀監管環境以及政策本身的穩定性。經合組織的證據表明，良好的產品、勞動力和風險資本市場以及不過度懲罰企業失敗的破產法能夠提高知識資產投資的回報。經合組織的分析還表明，在研發稅收政策反復無常的國家，研發稅收減免政策對私人研發支出的影響大大減少，因此政府不應反復修訂這些政策，以減少政策不確定性對企業的影響。