環(huán)境治理中的城鄉(xiāng)結(jié)合機(jī)制研究

姚銀銀

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，中國(guó) 北京 100070)

近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題已成為公眾最為關(guān)注的話題之一，由于其涉及范圍廣、危害性強(qiáng)、治理周期長(zhǎng)，因此，探尋合適的法律對(duì)策才能有效治理，積極應(yīng)對(duì)。由于城市居民對(duì)環(huán)境質(zhì)量要求高，環(huán)境意識(shí)較強(qiáng)，城市環(huán)境治理的力度也較農(nóng)村大，然而，由于環(huán)境污染的特殊性，僅僅關(guān)注某一方面的治理不能從根本上解決此難題。

1 城鄉(xiāng)結(jié)合治理機(jī)制對(duì)環(huán)境治理的必要性

1.1 城鄉(xiāng)環(huán)境治理二元化趨勢(shì)產(chǎn)生的原因

長(zhǎng)期以來(lái)，城市的環(huán)境立法、執(zhí)法明顯優(yōu)于農(nóng)村，這是由于多方面的因素造成的。城市擁有治理環(huán)境的資金、技術(shù)、人才等各方面的優(yōu)勢(shì)，在法制建設(shè)上主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)村環(huán)境立法明顯不足，與城市環(huán)境保護(hù)立法相比，我國(guó)立法沒(méi)有重視農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題，農(nóng)村的土壤污染、面源污染、城市污染轉(zhuǎn)移等問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻。（2）現(xiàn)存有關(guān)農(nóng)村環(huán)境污染治理的立法，如《環(huán)境保護(hù)法》等只有關(guān)于環(huán)境治理的普遍性規(guī)定，這些規(guī)定并未對(duì)農(nóng)村污染的治理制定針對(duì)性的法律對(duì)策。

在環(huán)境行政管理方面同樣存在“城市中心主義”，體現(xiàn)在以下方面：（1）城鄉(xiāng)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的區(qū)別。目前，行政管理是我國(guó)環(huán)境治理主要的調(diào)控手段，這種調(diào)控機(jī)制決定了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效力對(duì)環(huán)境保護(hù)起著至關(guān)重要的作用。然而，與城市各級(jí)政府相對(duì)健全的環(huán)境管理機(jī)制相比，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專門的環(huán)保隊(duì)伍和環(huán)保機(jī)構(gòu)，也未形成環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系。農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的缺乏，導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)行率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的環(huán)境污染治理執(zhí)行率。（2）城鄉(xiāng)環(huán)境污染治理投資差別。長(zhǎng)期以來(lái)，城市污染通過(guò)各種途徑向農(nóng)村擴(kuò)散，但是農(nóng)村卻并未因此得到補(bǔ)償。如果不加以重視，農(nóng)村的環(huán)境污染會(huì)反作用于城市環(huán)境，造成難以估量的損失。

1.2 城鄉(xiāng)結(jié)合能克服二元化趨勢(shì)的損害

農(nóng)村環(huán)境的不斷惡化，不僅對(duì)成千上萬(wàn)的農(nóng)民的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅，而且嚴(yán)重拉大了城鄉(xiāng)距離，阻礙可持續(xù)發(fā)展及生態(tài)文明的建設(shè)。通過(guò)城鄉(xiāng)結(jié)合治理，能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，為農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置與執(zhí)法效率的提高提供便利。城鄉(xiāng)結(jié)合治理，能克服二元化趨勢(shì)的弱點(diǎn)，有利于城鄉(xiāng)環(huán)境法制建設(shè)的共同進(jìn)步。

2 環(huán)境治理中城鄉(xiāng)結(jié)合機(jī)制的體制障礙

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有著重要的影響。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)普遍存在。在這種特色的體制下，城市與農(nóng)村在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)收入、教育條件、環(huán)境就業(yè)等多方面存在重大差異，從而造成對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的困擾。

2 0世紀(jì)8 0年代以后，農(nóng)村涌現(xiàn)大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，然而這并不意味著生產(chǎn)力的提升。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是利用落后的被淘汰的技術(shù)創(chuàng)辦，利用農(nóng)村監(jiān)管力度弱、管理執(zhí)法不到位等缺陷，犧牲環(huán)境保護(hù)換取經(jīng)濟(jì)利益；還有很多重污染企業(yè)因?yàn)槌鞘协h(huán)境監(jiān)管嚴(yán)格，因政策性原因或者企業(yè)戰(zhàn)略考慮遷移到農(nóng)村，逃避監(jiān)管的同時(shí)獲取巨大利益。然而，這種行為得到支持的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)能一定程度上拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，解決農(nóng)村貧困落后以及農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題。

農(nóng)村污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測(cè)性和漸進(jìn)性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)決定了農(nóng)村環(huán)境治理過(guò)程中農(nóng)民自覺(jué)行為的重要性，然而，農(nóng)民微薄的收入、社會(huì)保障的不完善使農(nóng)民更加以經(jīng)濟(jì)收入作為首要目標(biāo)。環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益沖突時(shí)，農(nóng)民自然會(huì)選擇以經(jīng)濟(jì)利益為中心，造成環(huán)境污染的日益嚴(yán)重。

3 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合治理大氣污染的路徑分析

環(huán)境治理需要環(huán)境正義，環(huán)境正義需要社會(huì)公正和民主。因此，城鄉(xiāng)環(huán)境治理結(jié)合還需要建立適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的環(huán)境法制，這對(duì)建立公正和民主的社會(huì)提出要求。

3.1 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民環(huán)境權(quán)利的平等

環(huán)境治理離不開公眾參與，公眾參與需要“環(huán)境權(quán)”作為保障。然而我國(guó)環(huán)境權(quán)制度只有原則性規(guī)定，并未通過(guò)環(huán)境保護(hù)法確立下來(lái)。自2 0世紀(jì)以來(lái)，歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境權(quán)進(jìn)行了深入探索，對(duì)環(huán)境權(quán)的主體、客體、內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制以達(dá)到環(huán)境治理的目標(biāo)。就我國(guó)而言，由于城鄉(xiāng)選舉制度的差異、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的差別導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境權(quán)缺失。要想達(dá)到城鄉(xiāng)環(huán)境權(quán)利的平等，首先要提升農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，二是建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障機(jī)制，如教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老的基本保險(xiǎn)體制。

3.2 健全和完善農(nóng)民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制

沒(méi)有保障的權(quán)利形同虛設(shè)，因此，環(huán)境治理的城鄉(xiāng)結(jié)合機(jī)制的建立，必須建立健全保障機(jī)制。

1）推進(jìn)地方民主和法治建設(shè)

農(nóng)村的環(huán)境問(wèn)題最終還要靠地方政府解決，只有地方政府權(quán)利受到約束，地方法治健全，建立真正的民主，對(duì)地方官員行政行為建立監(jiān)督機(jī)制，才能促使其進(jìn)行環(huán)境治理，而擁有真正平等的選舉權(quán)是實(shí)現(xiàn)這些的保障。

2）建立司法監(jiān)督機(jī)制

執(zhí)法僅僅依靠?jī)?nèi)部的監(jiān)督是不可能真正實(shí)現(xiàn)民主和公正的，地方執(zhí)法的的公平公正與效率對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境治理起著極其重要的作用。因此，多數(shù)國(guó)家和地區(qū)設(shè)立地方法院，通過(guò)個(gè)案救濟(jì)來(lái)保障公民權(quán)益。我國(guó)亦應(yīng)建立司法審查機(jī)制，對(duì)行政權(quán)力的濫用進(jìn)行制約監(jiān)督。

3.3 健全農(nóng)村環(huán)境法制

1）發(fā)揮政府管制與政府引導(dǎo)并重的農(nóng)村法制環(huán)境

政府管制是建立強(qiáng)制性的環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制，通過(guò)強(qiáng)制的懲罰機(jī)制禁止農(nóng)村環(huán)境破壞行為。而針對(duì)農(nóng)村分散的污染行為，通過(guò)政府引導(dǎo)，如價(jià)格激勵(lì)機(jī)制等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的治理，既減少了政府的管理成本，又獲得城鄉(xiāng)環(huán)境治理的良好效果。

2）建立健全適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要求的環(huán)境立法體系

對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中城鄉(xiāng)結(jié)合的環(huán)境治理機(jī)制進(jìn)行具體規(guī)定，通過(guò)法律引導(dǎo)對(duì)農(nóng)村污染進(jìn)行控制。中央立法要為地方立法提供空間，使地方立法針對(duì)性的制定地方法規(guī)，解決本地的環(huán)境問(wèn)題。

3）建立適應(yīng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的環(huán)境法律制度

我國(guó)很多環(huán)境法律法規(guī)的建立是以改善城市的環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)設(shè)立的，要想改善農(nóng)村的環(huán)境法治，必須建立健全與農(nóng)村環(huán)境特點(diǎn)相適應(yīng)的法律制度，如農(nóng)村與城市間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、技術(shù)共享機(jī)制。

4）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境基本公共服務(wù)均等化

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題是由農(nóng)村環(huán)境管理問(wèn)題和公共服務(wù)的缺失造成的。通過(guò)制度建設(shè)保障農(nóng)民的權(quán)益，從而逐步建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)制，可以有效解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題。近年來(lái)政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)加大了投資，在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，不僅有利于農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的解決，更有利于長(zhǎng)期的社會(huì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)共贏的目的。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境治理的城鄉(xiāng)結(jié)合機(jī)制的建立，從根本上需要以制度建設(shè)為支撐。通過(guò)公民政治權(quán)利的保障，通過(guò)國(guó)家法治的完善，才能逐漸消除城市中心主義。城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要求全方位的法制變革，對(duì)我國(guó)法律體制的變革與創(chuàng)新提出較高要求。

［1］王樹義.環(huán)境法前沿問(wèn)題研究[M].北京：科學(xué)出版社，2012,6.

［2］韓立新.環(huán)境價(jià)值論[M].昆明：云南人民出版社,2005.