基于協(xié)商機(jī)制下的流域二級(jí)機(jī)構(gòu)防汛抗旱工作研究

武 勝

（河津市水利局，山西 河津 043300）

2006年，水利部部召開了全國(guó)流域機(jī)構(gòu)水政工作研討會(huì)，就流域機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域事權(quán)劃分為題進(jìn)行了研討。通過與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)和專家的認(rèn)真探討，就流域機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域水事事權(quán)劃分后、通過建立協(xié)商、協(xié)調(diào)機(jī)制才能使管理行為得予實(shí)現(xiàn)達(dá)成共識(shí)。但是，在此機(jī)制下，流域機(jī)構(gòu)所直屬的二級(jí)管理單位如何建立協(xié)商機(jī)制、如何發(fā)揮其水資源管理工作中的應(yīng)有作用未做成果性研究。

1 現(xiàn)行管理體制下防汛抗旱工作存在的主要問題及解決措施

1.1 現(xiàn)行管理體制下存在的主要問題

多年來，流域二級(jí)機(jī)構(gòu)在水資源管理特別是防汛抗旱工作中發(fā)揮著積極作用并取得了很多的良好經(jīng)驗(yàn)，但是由于現(xiàn)有的管理體制和機(jī)制不健全、法律地位不明確、事權(quán)劃分不清晰等原因，給更好的工作帶來了諸多困難。主要表現(xiàn)在：

一是流域二級(jí)機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)決定了軟弱的工作力度。流域二級(jí)機(jī)構(gòu)被定性為事業(yè)單位，缺乏必要的行政執(zhí)法權(quán)力，必須通過授權(quán)才具有水行政執(zhí)法的法定職權(quán)，而除了《關(guān)于流域管理機(jī)構(gòu)決定＜防洪法＞規(guī)定的行政處罰和行政措施權(quán)限的通知》文件規(guī)定的授權(quán)外，任何法律法規(guī)、部門規(guī)章均未對(duì)其他工作職責(zé)予以授權(quán)。

二是流域二級(jí)機(jī)構(gòu)的具體職權(quán)劃分較不明確。在流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制下，流域二級(jí)機(jī)構(gòu)代表流域利益，地方政府水行政主管部門代表地方利益，這樣就導(dǎo)致在水資源管理中因所維護(hù)利益的不同而不可避免地會(huì)發(fā)生相互爭(zhēng)權(quán)或推諉。

三是多頭管水的影響令流域二級(jí)機(jī)構(gòu)工作舉步維艱。七大流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置在水利部之下，作為其派出機(jī)構(gòu)，無法解決部門間水資源監(jiān)管權(quán)的沖突問題。除眾所周知的水污染防治問題外，涉水部門還有農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、交通、林業(yè)、建設(shè)、地礦等,流域機(jī)構(gòu)尚且不能協(xié)調(diào)部門之間的矛盾和糾紛，作為流域機(jī)構(gòu)下屬的二級(jí)機(jī)構(gòu)，面對(duì)九龍治水的復(fù)雜局面，處理該類事宜自然是紙上談兵。

1.2 解決當(dāng)前體制下上述問題的主要措施

筆者認(rèn)為，解決當(dāng)前體制下上述問題的主要措施為：構(gòu)建流域二級(jí)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域防汛抗旱協(xié)商機(jī)制，具體實(shí)現(xiàn)方式為施行防汛抗旱聯(lián)席會(huì)議制度。

2 防汛抗旱協(xié)商機(jī)制分析

流域二級(jí)機(jī)構(gòu)在防洪調(diào)度中均嚴(yán)格執(zhí)行水利部、流域機(jī)構(gòu)命令，多年來很好的履行了防汛職責(zé)，為保一方安瀾作出了卓越貢獻(xiàn)。但作為具體事務(wù)（如雨洪資源利用、跨流域調(diào)水、水庫聯(lián)合調(diào)度等）的執(zhí)行者，加強(qiáng)與行政區(qū)域有關(guān)單位、部門的協(xié)商工作，可以更好的落實(shí)好防汛抗旱工作。

2.1 協(xié)商機(jī)制建立的目標(biāo)

完成防汛抗旱協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建，主要包括以下三個(gè)方面：

一是成立組織機(jī)構(gòu)，成員由流域二級(jí)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域有關(guān)部門組成；二是建章立制，制定施行上述組織機(jī)構(gòu)的一系列規(guī)章制度；三是落實(shí)聯(lián)席會(huì)議。

2.2 協(xié)商機(jī)制建立的指導(dǎo)思想及原則

2.2.1 指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)人水和諧為目標(biāo)，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)水資源開發(fā)利用和保護(hù)的總體部署和宏觀管理，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，大力加強(qiáng)民生水利，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源開發(fā)利用的關(guān)系。以人為本、統(tǒng)籌兼顧、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、互惠互利、加強(qiáng)協(xié)商，根據(jù)水資源自然屬性、開發(fā)現(xiàn)狀及未來需求，統(tǒng)一配置水資源，加強(qiáng)水資源的開發(fā)利用與保護(hù)，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。要在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。

2.2.2 原則

第一，尊重客觀規(guī)律、依法治水。第二，堅(jiān)持水資源開發(fā)利用與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，堅(jiān)持統(tǒng)一配置、科學(xué)管理。第四，堅(jiān)持因地制宜、突出重點(diǎn)。

2.3協(xié)商機(jī)制建立的條件——法律條件

自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)大力加強(qiáng)水法律法規(guī)體系建設(shè)，目前已經(jīng)頒布實(shí)施了 《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》、《防汛條例》、《水文條例》、《河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的有關(guān)規(guī)定》、《水功能區(qū)管理辦法》、《海河獨(dú)流減河永定新河河口管理辦法》等一系列法律法規(guī)、部門規(guī)章，明確了防汛抗旱及水資源調(diào)度體制為流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合，經(jīng)過20多年來的具體實(shí)踐，法律體系日趨完善，流域管理與行政區(qū)域管理模式不斷深化，這些都為流域二級(jí)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域協(xié)商機(jī)制的建立奠定了法律基礎(chǔ)。

3 社會(huì)條件

中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批復(fù)流域機(jī)構(gòu)“三定”方案明確:流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，代表水利部行使所在流域和授權(quán)區(qū)域內(nèi)的水行政主管職責(zé)。流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，為具有行政職能的事業(yè)單位。流域二級(jí)機(jī)構(gòu)與流域機(jī)構(gòu)一樣，行政執(zhí)行人員依照國(guó)家公務(wù)員制度管理，這使流域二級(jí)機(jī)構(gòu)各級(jí)機(jī)關(guān)工作人員在身份上體現(xiàn)了流域機(jī)構(gòu)的法律和行政地位，體現(xiàn)了流域二級(jí)機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，使流域二級(jí)機(jī)構(gòu)的人員身份與其職責(zé)、地位、機(jī)構(gòu)性質(zhì)相適應(yīng)，為流域二級(jí)機(jī)構(gòu)行使有力的監(jiān)督管理和進(jìn)行有效地協(xié)調(diào)，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域管理體制創(chuàng)造了條件。

4 經(jīng)濟(jì)條件

建國(guó)伊始，我國(guó)水利事業(yè)即開始了翻天覆地的迅猛發(fā)展，水利投資規(guī)模日益加大，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一日千里。特別是1998年以來，水利建設(shè)投資進(jìn)一步大幅度增加，水利建設(shè)大規(guī)模展開，水利投資結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，水利基礎(chǔ)設(shè)施能力得到顯著增強(qiáng)。國(guó)家大規(guī)模的進(jìn)行水利投入，充分表明了水利作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的重要地位。2011年，中央一號(hào)文件給未來幾年水利工作指明了方向，這表明在今后的水利事業(yè)進(jìn)程中，水利工作者身上的擔(dān)子會(huì)越來越重。正因?yàn)槿绱耍绾胃玫陌l(fā)揮水利資金效益、促進(jìn)水利工作的更好更快發(fā)展，就成為了流域二級(jí)機(jī)構(gòu)和行政區(qū)域水利部門需要研究、探討、合作的重要話題和努力方向。

4.1 協(xié)商機(jī)制建立的保障措施

4.1.1 法律保障

1）國(guó)家現(xiàn)有法律如《水法》、《防洪法》、《行政許可法》等逐步完善；2）制定并施行針對(duì)于全國(guó)主要江河湖泊流域的 《流域管理法》；3）以《流域管理法》為基礎(chǔ)，對(duì)各大江大河流域制定專門的流域管理法規(guī)。

4.1.2 組織保障

為了確保流域二級(jí)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域防汛抗旱及水資源調(diào)度協(xié)商機(jī)制的運(yùn)行實(shí)現(xiàn)，需要構(gòu)建一個(gè)實(shí)體的工作平臺(tái)，保障具體工作的有效開展，具體包括機(jī)構(gòu)稱謂、參與成員、工作制度等幾個(gè)方面。

4.1.3 技術(shù)保障

（1）加強(qiáng)水文預(yù)報(bào)等基礎(chǔ)工作，提高精度；（2）研究、推廣雨洪資源利用成果；

（3）探討水資源調(diào)度新模式、新舉措，如探索跨流域調(diào)水長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)水庫聯(lián)合調(diào)度研究和推廣等；

（4）強(qiáng)化水利科技工作，著力拓展科技成果轉(zhuǎn)化。

4.2 投資保障

基于流域二級(jí)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)域的協(xié)商結(jié)果申請(qǐng)投資，實(shí)現(xiàn)中央投資與地方投資的有機(jī)結(jié)合。

5 構(gòu)建施行防汛抗旱聯(lián)席會(huì)議制度

防汛抗旱聯(lián)席會(huì)議，是防汛抗旱協(xié)商機(jī)制的具體表現(xiàn)型式。對(duì)于年度防汛抗旱全面工作，在確保防汛應(yīng)急工作萬無一失的前提下，對(duì)其他具體事宜采用聯(lián)席會(huì)議予以溝通協(xié)商。

會(huì)議運(yùn)行機(jī)制：

會(huì)議層次：

流域二級(jí)機(jī)構(gòu)防汛抗旱聯(lián)席會(huì)議，可以采用三個(gè)層次的具體會(huì)議形式來實(shí)施。一是防汛抗旱聯(lián)席會(huì)議年會(huì)。該會(huì)議主要解決年度防汛抗旱工作中可能存在的重大問題，會(huì)議層次最高，屬于年度工作的綱領(lǐng)性會(huì)議，采用例會(huì)制度。