霧霾治理的法律對策研究

薛春威

（首都經濟貿易大學 法學院，中國 北京 100070）

2013年出現的霧霾引起了社會的廣泛關注，霧霾事關公眾的健康和生存。從法學角度看，我國對霧霾治理的研究還不多，立法層面還缺乏完善的對其進行規制的法律，執法層面環保部門還缺乏足夠的執行力。總體來看，法學領域應對霧霾治理進行深入研究，使社會、政府、企業和公眾均對其有科學認識，從而達成共識，進而對霧霾進行有效的治理。

1 霧霾的定義與危害

1.1 霧霾的定義

“霧霾”的叫法其實并不規范，霧霾是霧和霾的混合物，霧和霾是兩個不同的概念。霧是一種自然天氣現象，根據氣象學上的定義[1]，霾是大量極細微的干塵粒等均勻地浮游在空中,使水平能見度小于10 km的空氣普遍混濁現象,這里的干塵粒指得是干氣溶膠粒子。在有霧的天氣里霾更加不容易散開和流動，因此危害也較大，所以才有霧霾的叫法。

1.2 霧霾的危害

首先，霧霾對人體的健康會產生很大傷害。霧霾天氣時，大氣中的氣溶膠使空氣渾濁受污染，進入人體后不易排出，停留在肺泡，會造成危害。長期吸入易致鼻炎、支氣管炎等癥。慢性支氣管炎和哮喘病人在霧霾天長期停留，病情會加劇。[2]霾在吸入人的呼吸道后會引起呼吸道疾病，長期吸入嚴重者會導致死亡。霧霾天氣還會使人們的心情灰暗壓抑，影響心理健康。[3]其次，霧霾還會對交通還會產生惡劣影響，給人們的出行帶來巨大不便。此外，霧霾對經濟發展也產生負面作用，霧霾出現使得航班被取消、高速路被迫關閉、工廠關閉，醫院患者人滿為患，市民也會選擇盡量不外出，因此會給經濟的發展帶來很多不良影響。

2 我國霧霾治理的現狀

經濟增長是我國發展的重要目標，但在實現經濟增長的同時，也應注重保護環境。霧霾治理面臨的問題是防治霧霾與保證經濟發展之間的平衡。過度的追求經濟發展以及立法的滯后使得我國霧霾治理的現狀面臨許多問題。第一，環境治理理念滯后。我國在經濟發展的過程中，“先污染、后治理”的現象時有發生。一些地方政府沒有堅持正確的發展觀和政績觀,仍然唯GDP至上,只注重短期地方經濟的快速發展卻忽視了長遠的可持續發展。第二，環境立法空白與滯后。立法能夠保障各項措施和制度得以執行和實施，法律是霧霾治理的有力武器之一。目前來看，我國大氣污染立法尚不完善。1989年，我國正式頒布實施了《中國人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》），當時我國剛進入社會轉型時期。現如今，我國現行《環境保護法》已不能滿足社會和經濟發展的需要，其中許多規定不能適應形勢的發展，因此急需修改。《中國人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）已經實施12年，相關規定明顯滯后，如《大氣污染防治法》沒有明確規定政府保護大氣環境的責任，并且政府防治大氣污染沒有明確的指標。同時，《大氣污染防治法》規定的處罰最高額也僅為十萬元以下，并不能有效遏制環境違法行為。因此現行版本的《大氣污染防治法》治理大氣污染和霧霾已不合時宜。第三，環境保護部門的執行力較弱。我國的環境保護部門同時是環境執法部門，環境執法是強有力的法制手段，遏制污染環境的行為的重要保障。但我國《環境保護法》并沒有賦予環保部門足夠的權限，環保部門受同級政府和上級環保部門的雙重領導，會較大程度受地方保護主義的影響。環保部門責任大職權弱，執法過程中又缺乏協調機制，缺乏相關部門的配合。因此，我國環境保護部門執行力不強使其保護環境的能力受到限制。第四，相關配套措施與制度不完善。正因為我國環境保護的兩部基本法律亟待修改，也使得相關的行政法規、地方性法規、規章等規范性法律文件的頒布沒能同步，因此不能進一步細化保護環境的相關配套措施與制度。第五，環境保護責任承擔的缺失。我國環境保護相關法律沒有明確規定政府環境保護責任。企業作為現代市場交易中的一類重要主體也并沒有被賦予環境保護責任。很多工廠、企業是污染大氣、水體的主要主體。第六，霧霾治理缺乏國內多層次政府合作和缺乏國際合作。霧霾可以遠距離傳輸,是外來污染與本地污染共同作用形成的,但是霧霾天氣的流動性不受行政管轄的限制，不同區域多級政府間缺乏聯合的監控和管理使得霧霾治理的效果大打折扣。在霧霾治理的國際合作層面，各個國家考慮到主權問題、發展中國家和發達國家考慮到分配權利義務的不公問題等使得有些國家不愿意加入到國際合作中來。

3 國外治理霧霾的法律對策

霧霾并不僅僅是中國獨自面臨的問題，霧霾天氣對于英國、美國、日本等發達國家來說并不陌生，這些發達國家在工業化時期也曾頻繁出現過霧霾現象。國外積累的霧霾治理的成功經驗值得我們學習和借鑒。

3.1 英國霧霾治理的經驗

英國是最早進行工業革命的國家，英國首都倫敦以“霧都”著稱于世。1952年駭人聽聞的“倫敦煙霧事件”發生后，英國政府制定了一系列嚴格措施整治環境。其中包括在立法上確立監測標準、擴建綠地、發展公共交通和嚴格控制汽車尾氣排放。1954年倫敦頒布了《倫敦城法案》以控制煙霧排放。1956年英國頒布了世界首部《清潔空氣法》，該法案立足點在于減少煤炭使用量。1974年頒布的《控制公害法》規定了對空氣、土地、水域保護條款。通過這些一系列措施的嚴格執行使得“霧都”獲得新生，成為生態之城。

3.2 美國霧霾治理的經驗

美國曾經因為工業排放、汽車尾氣等引發了嚴重的大氣污染問題。洛杉磯在1952年和1955年先后發生的光化學煙霧事件的慘劇促使了美國在1955年頒布《空氣污染控制法》。美國在1963年頒布《清潔空氣法》，1967年頒布 《空氣質量控制法》,1970年頒布 《清潔空氣法》。這些逐步完善起來的大氣保護法律規范體系使得美國的空氣污染控制取得很好的效果。此外，美國采取區域環境管理框架制度以打破州的界限來進行統一管理。美國的環保機構擁有較大權限，其不僅有權進行立法、執法、處罰，而且還能把強制執行和技術改進、監控相結合來開展工作。

3.3 日本霧霾治理的經驗

日本二戰后其優先發展經濟，忽視環境保護，環境問題非常嚴重。20世紀50年代到70年代之間，其在經濟高速發展的過程中面臨了嚴重的大氣污染的情況。因此，日本在1967年頒布 《公害對策基本法》，但其強調的還是以經濟發展為前提。日本于1968年出臺《大氣污染防治法》，1970年 11月到1971年 5月的日本通過的有關公害的14項法案開始從制度上治理公害問題。1972和1973年，日本政府又分別頒布了《無過失賠償責任法》和《公害健康被害補償法》，明確了污染者責任負擔原則。此外，《大氣污染防治法》在修正案中把立法目的刪除了“與經濟相協調”的條款，并且規定了無過失損害賠償責任等。其中規定的“直罰制度”強化了污染控制措施，即只要違反廢煙排放標準就可以直接適用罰則。日本不斷補充修訂大氣污染立法以及嚴格執行是其成功治理好大氣環境的主要因素。

4 我國霧霾治理的法律對策的建議

4.1 轉變經濟發展理念

地方政府應重視以霧霾為代表的環境污染問題。地方政府有責任促進本地區經濟增長，但其亦是環境保護的主導者，在促進地方經濟發展的過程中應摒棄傳統的只優先發展經濟的理念。只有樹立以保護公眾健康為核心的可持續發展理念才能確保污染源頭治理霧霾也才能更好的保護環境。

4.2 完善相關立法并嚴格執行

縱觀英國、美國、日本為了遏制空氣的惡化，均先后頒布和修改了數部法令，并針對霧霾污染源排放制定了嚴格的標準。這些法令有效控制了霧霾的惡化趨勢。因此，強有力的立法和嚴格執行是必不可少的，甚至可以說成功的大氣污染治理的過程也是相關法規不斷完善的過程。我國應盡快修改現行的《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律，并且制定適合我國國情的《清潔空氣法》。

4.3 環保部門擴權以改善其在環境監管過程中的弱勢地位

根據我國現行法律規定，我國環保部門職權較小，沒有足夠的權力處理違規企業。在環境監管過程中，環保部門地位很尷尬，環境執法部門只有擁有強制執行權，對污染企業能夠實施責令停產或關閉等強制執行措施并能對未及時糾正問題的污染企業進行無限懲處等強制執行措施才能從根源上治理霧霾。

4.4 完善相關配套制度與設施

霧霾的治理僅僅依靠環境保護基本法律的規定還是不夠的。在訴訟法上應該進一步完善環境公益訴訟制度使受害人盡快得到救濟，污染環境者承擔法律責任，讓司法機關在保護環境中發揮重要作用。此外，應完善環境信息公開監督制度、建構大氣污染聯防聯控制度、建立大氣污染稅收征收制度、加大環境保護財政投入和環保科技投入。

4.5 強化政府、企業、個人的環保責任

政府應積極的推動環境保護，各級政府應以其行政管轄區域的環境基本質量和國家生態安全作為重要公共服務職責。企業在追求自身目的過程中應承擔環保責任，嚴格遵守環境法規，履行污染治理義務。對污染環境企業應嚴格處罰，提高其污染環境成本。作為公民個人，也應積極參與和監督環境保護，進行綠色消費，對企業污染環境行為和政府環境政策進行監督。

4.6 加強國內多層次政府合作和國際合作

霧霾治理在一國之內應加強各級政府之間的合作，建構統一的區域聯防聯控制度能有效應對霧霾治理的區域化問題。霧霾治理沒有國界。地球本身是一個大的生態系統，一個國家的環境變化可能會直接或者間接影響其他國家的環境變化，環境問題事關人類的生存和健康，各國在霧霾治理層面應加強國際合作。

［1］中國氣象局.地面氣象觀測規范[S].北京：氣象出版社，1979.

［2］權許鋒.淺談霧霾天氣對體育鍛煉的影響[J].中學地理教學參考，2008（10）：19.

［3］王潤清.霧霆天氣氣象學定義及預防措施[J].農業基礎科學，2012(7)：44.