我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)成因與政策建議

屈 波

(中州大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，鄭州 450044)

地方政府融資平臺(tái)是由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等，通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等方式設(shè)立的，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行業(yè)性投資公司。為有效防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2010年下半年起，國(guó)務(wù)院及各部委陸續(xù)下發(fā)文件，要求對(duì)地方各級(jí)政府融資平臺(tái)進(jìn)行全面清理。近幾年間，地方政府融資平臺(tái)在促進(jìn)社會(huì)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極的作用，但由于體制、金融市場(chǎng)環(huán)境及自身落后等原因，造成投融資平臺(tái)數(shù)量增長(zhǎng)過快，貸款規(guī)模擴(kuò)張迅速，相關(guān)運(yùn)營(yíng)問題逐步出現(xiàn)，隱藏著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府投融資平臺(tái)存在的風(fēng)險(xiǎn)

(一)高負(fù)債率及缺乏還款來源存在償付風(fēng)險(xiǎn)

據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所測(cè)算，目前地方政府投融資平臺(tái)80%的資金來自銀行貸款，地方政府投融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高。由于地方政府融資平臺(tái)主要的作用是為地方政府融資，缺少突出的主營(yíng)業(yè)務(wù)和充足的固定資產(chǎn)，通常以政府劃撥的土地、股權(quán)作為資產(chǎn)，在融資中較多地依靠地方財(cái)政進(jìn)行擔(dān)保，造成了其高負(fù)債率。同時(shí)，平臺(tái)公司投資投向單一，貸款缺乏還款來源，擔(dān)保普遍不足，倘若依靠土地和稅收的地方政府財(cái)政收入出現(xiàn)大幅度下滑，則會(huì)直接威脅地方財(cái)政的償付能力，從而導(dǎo)致融資平臺(tái)難以履行其償債義務(wù)，出現(xiàn)貸款償付風(fēng)險(xiǎn)。

(二)投資項(xiàng)目效益不高及償債主體不明確形成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投資項(xiàng)目大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項(xiàng)目投入大，建設(shè)期及回收期長(zhǎng)，項(xiàng)目收益不穩(wěn)定，效益不高，且償債責(zé)任主體不明確，對(duì)所投的項(xiàng)目缺乏嚴(yán)密科學(xué)的論證，導(dǎo)致平臺(tái)的效率低下，投入產(chǎn)出效率過低。加之地方政府平臺(tái)普遍資產(chǎn)不實(shí)或質(zhì)量不高，缺乏自身盈利能力，債務(wù)償還能力弱，一些平臺(tái)公司承擔(dān)的建設(shè)項(xiàng)目過多，地方政府的擔(dān)?；虺兄Z往往是重復(fù)運(yùn)用，一旦平臺(tái)發(fā)生還款困難，地方政府勢(shì)必出現(xiàn)償還風(fēng)險(xiǎn)。

(三)法人治理結(jié)構(gòu)不完善及違規(guī)操作存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

從目前情況看，大部分地方政府投融資平臺(tái)公司的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，政企不分，債務(wù)的責(zé)任主體不明確。尤其是平臺(tái)公司的高層管理人員，大多是由政府部門相關(guān)官員擔(dān)任，缺乏企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。同時(shí)，平臺(tái)公司的政府融資運(yùn)作過程不規(guī)范，如違規(guī)向銀行提供擔(dān)保，用貸款資金作為公司或項(xiàng)目注冊(cè)資本金，對(duì)貸款資金的流向和用途缺乏監(jiān)管等。甚至出現(xiàn)不同的平臺(tái)公司之間相互擔(dān)保，形成連帶風(fēng)險(xiǎn)。

(四)貸款資金流向缺乏監(jiān)管容易形成信貸資金安全風(fēng)險(xiǎn)

平臺(tái)公司承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目所需的資金量較大，大多需要從多家銀行分別取得貸款，公司把這些分別借來的貸款不按項(xiàng)目貸款資金指定的用途使用，而是放在一個(gè)統(tǒng)一的資金池里，根據(jù)不同的項(xiàng)目進(jìn)度情況統(tǒng)一提取使用。這樣雖然方便平臺(tái)公司資金的使用，但卻給貸款銀行帶來了較大的信貸風(fēng)險(xiǎn)。資金進(jìn)入平臺(tái)公司賬戶之后，缺乏流向監(jiān)管。貸款銀行無法對(duì)貸款資金的使用進(jìn)行有效的監(jiān)控，無法防范信貸資金被違規(guī)挪用的風(fēng)險(xiǎn)。

(五)信息不對(duì)稱及過度信貸造成商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)

銀行在與政府投融資平臺(tái)的合作過程中，由于政府投融資平臺(tái)與銀行間信息不對(duì)稱，投融資平臺(tái)的信息透明度低，尤其是財(cái)務(wù)不透明，使銀行很難全面了解掌握地方財(cái)政收支的一些重要信息，不能準(zhǔn)確掌握政府融資平臺(tái)的實(shí)際負(fù)債情況，使銀行無法對(duì)貸款風(fēng)險(xiǎn)做出正確的估計(jì)，無法準(zhǔn)確判斷真實(shí)的信用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，銀行有相當(dāng)規(guī)模的資金投向融資平臺(tái)中的一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，直接導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)的不合理，減弱了銀行的流動(dòng)性，一旦通脹預(yù)期加大，將直接導(dǎo)致銀行的流動(dòng)性危機(jī)。

二、地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)成因

(一)體制和機(jī)制的原因

在現(xiàn)行的以GDP作為我國(guó)官方衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的情況下，地方政府在GDP政績(jī)導(dǎo)向的影響下，只有通過不斷擴(kuò)大投資規(guī)模來提高政績(jī)。由于受分稅制改革的影響，財(cái)力向中央集中，地方財(cái)政財(cái)源有限，但需要地方政府做的事情很多，預(yù)算法又不允許其公開舉債，只有通過成立投融資平臺(tái)的途徑，通過向銀行貸款進(jìn)行融資。但一些地方政府自身的隱性負(fù)債也比較嚴(yán)重，造成地方政府投融資平臺(tái)背后隱藏著較大的風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方政府還存在著一些慣性思維，部分政府官員認(rèn)為銀行的資金就是國(guó)家的資金，地方政府用其進(jìn)行投資是拿國(guó)家的錢辦國(guó)家的事，地方政府不能償還的貸款會(huì)由中央財(cái)政來解決，且有將貸款推給下屆政府償還的思想。

(二)金融市場(chǎng)環(huán)境和銀行的原因

現(xiàn)在的商業(yè)銀行受金融市場(chǎng)環(huán)境的影響，銀行同業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)激烈，“規(guī)模效益論”盛行。由于商業(yè)銀行存在規(guī)模效應(yīng)，其規(guī)模的大小及行業(yè)內(nèi)排名決定其行業(yè)話語權(quán)、業(yè)務(wù)議價(jià)能力和盈利能力，而且目前國(guó)有商業(yè)銀行衡量業(yè)績(jī)表現(xiàn)的基礎(chǔ)，主要依據(jù)信貸、存款、信用卡和利潤(rùn)增速是否超過其他銀行，而不是資產(chǎn)回報(bào)率。因此，商業(yè)銀行對(duì)擴(kuò)大規(guī)模極為重視，績(jī)效考核與規(guī)模掛鉤，導(dǎo)致其愿意通過向地方政府投融資平臺(tái)貸款來擴(kuò)大規(guī)模。此外，發(fā)展政府融資平臺(tái)貸款，支持政府投資項(xiàng)目建設(shè)既有利于維護(hù)銀行與地方政府的關(guān)系，又可以顯示銀行的社會(huì)責(zé)任，以此便于銀行其他業(yè)務(wù)在地方的順利開展。同時(shí)，地方政府平臺(tái)貸款一般是投向政府項(xiàng)目，且由地方政府做擔(dān)保，銀行大多認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)較低。因此，銀行出于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，熱衷于發(fā)放政府融資平臺(tái)貸款。

(三)融資平臺(tái)自身的原因

最初地方政府投融資平臺(tái)的主要職能是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，后來由于地方政府財(cái)力有限又不能舉債，發(fā)現(xiàn)通過平臺(tái)貸款可以做地方政府想做的許多事情，甚至一些本來可以由民營(yíng)企業(yè)去做的事情也統(tǒng)統(tǒng)由地方平臺(tái)來代替。但是，由于地方政府財(cái)力有限及還款來源不足，導(dǎo)致平臺(tái)的資本金不足和還款能力不強(qiáng)，平臺(tái)自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低。再加上一些地方政府的投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)不健全，管理水平、經(jīng)營(yíng)水平都有一定的局限，違規(guī)操作及挪用貸款等問題時(shí)有發(fā)生，這也導(dǎo)致投融資平臺(tái)的貸款風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

三、防范和化解政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

(一)認(rèn)真做好地方政府投融資平臺(tái)的清理和規(guī)范

地方各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》及有關(guān)部門的規(guī)定要求，依據(jù)分類管理、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司和債務(wù)進(jìn)行全面的清理和規(guī)范。公司要在落實(shí)償債責(zé)任和措施后，剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺(tái)職能;符合規(guī)定的融資平臺(tái)公司，要按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，充實(shí)公司資本金，完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，引進(jìn)民間投資改善股權(quán)結(jié)構(gòu)，提高管理水平和運(yùn)營(yíng)效率;對(duì)于新設(shè)立融資平臺(tái)公司的，嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)辦理。還要清理核實(shí)并妥善處理融資平臺(tái)公司存量債務(wù)，防止出現(xiàn)“半拉子”工程，造成損失浪費(fèi)。

(二)建立健全地方政府債務(wù)管理體制

要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的管理，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，建立并完善地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。限制地方政府負(fù)債規(guī)?？偭?，有效抑制地方政府的過度融資沖動(dòng)，從源頭上防止地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)擴(kuò)大。一是建立健全地方政府債務(wù)管理體制，規(guī)范地方政府的行為，明確地方政府對(duì)平臺(tái)的責(zé)任，加強(qiáng)地方政府對(duì)平臺(tái)公司債務(wù)的統(tǒng)一集中管理，從根本上改變平臺(tái)公司債務(wù)多頭管理、各自為政、地方政府缺乏全面把握的現(xiàn)狀。二是建立地方債務(wù)償債基金，建議由地方政府財(cái)政部門統(tǒng)一掌管政府債務(wù)，并制訂地方平臺(tái)債務(wù)償還管理辦法，規(guī)定相應(yīng)的償債程序。三是研究建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將土地出讓金和地方政府債務(wù)收支納入地方財(cái)政預(yù)算，在預(yù)算內(nèi)安排專項(xiàng)資金以確保貸款本息的正常償還。四是要堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保及承諾行為。

(三)積極推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作

地方政府融資平臺(tái)大部分為國(guó)家獨(dú)有，在所有制形式上完全屬于國(guó)家獨(dú)資企業(yè)，無論是人事管轄權(quán)還是業(yè)務(wù)管理權(quán)都受到地方政府的完全控制，且法人治理結(jié)構(gòu)不健全，政企不分。因此，提高投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化程度，按照市場(chǎng)化運(yùn)作積極拓展融資渠道，利用市場(chǎng)機(jī)制提高運(yùn)營(yíng)效率和管理效率，是降低風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。一是進(jìn)一步改革和完善投融資體制，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，真正建立起“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的社會(huì)投資增長(zhǎng)機(jī)制。二是嚴(yán)格界定政府投資范圍，規(guī)范地方政府平臺(tái)的投融資行為，使政府投資主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域，及對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局有重大影響的項(xiàng)目，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則下，凡是民營(yíng)企業(yè)能做的項(xiàng)目，盡量讓民營(yíng)企業(yè)去做。三是運(yùn)用多種融資手段，明確市場(chǎng)與政府行為的界限，大力發(fā)展資本市場(chǎng)融資方式，積極拓寬多元化的融資渠道。努力實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、投資方式多樣化、資金來源多渠道、項(xiàng)目建設(shè)市場(chǎng)化的新型投融資體制。通過信托業(yè)務(wù)、投資銀行業(yè)務(wù)、金融工程設(shè)計(jì)等金融工具的綜合運(yùn)用，構(gòu)建項(xiàng)目融資、投資銀行和資本市場(chǎng)等多種融資方式相結(jié)合的融資體系。同時(shí)引入社會(huì)參與機(jī)制，多渠道吸引社會(huì)資金，通過市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)范投融資行為。

(四)加強(qiáng)商業(yè)銀行平臺(tái)貸款的信貸管理和風(fēng)險(xiǎn)防控

商業(yè)銀行在地方政府的投資沖動(dòng)面前，要保持清醒的頭腦，摒棄過度注重規(guī)模擴(kuò)張和近期效益的短期經(jīng)營(yíng)行為，加強(qiáng)內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)控制，始終堅(jiān)持將信貸資產(chǎn)的安全性放在首位，將風(fēng)險(xiǎn)置于可承受范圍之內(nèi)。一是商業(yè)銀行要加強(qiáng)信貸管理，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)管理。針對(duì)政府融資平臺(tái)的特點(diǎn)，建立一套完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和管理制度，同時(shí)落實(shí)借款人準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行審批程序，審慎評(píng)估借款人財(cái)務(wù)能力和還款來源，堅(jiān)決有效地防止信貸資金的盲目過度投放。二是對(duì)現(xiàn)有融資平臺(tái)公司的存量貸款，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“逐包打開、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的原則全面進(jìn)行清理，及時(shí)采取補(bǔ)救措施，確保信貸資金安全。三是加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司貸款的貸后管理，對(duì)于貸款的使用、借款方的財(cái)務(wù)狀況、抵押品情況以及貸款的償還情況進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，確保信貸資金按約定用途使用，防止貸款挪用風(fēng)險(xiǎn)。四是要逐步建立和完善有政府背景的貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)已發(fā)放貸款項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流量變化等情況進(jìn)行跟蹤評(píng)估，對(duì)信貸資金的使用實(shí)行全程跟蹤監(jiān)控，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)要及時(shí)發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示，并提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施。五是商業(yè)銀行間要加強(qiáng)合作，盡可能通過銀團(tuán)貸款的形式組織發(fā)放貸款，降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，提高貸款議價(jià)能力。

(五)多部門聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)對(duì)投資融資平臺(tái)的外部監(jiān)管

目前，很多地方政府對(duì)本地區(qū)投融資平臺(tái)的運(yùn)作情況并不能全面掌握，投融資平臺(tái)的債務(wù)資金基本上脫離了地方政府的監(jiān)管，地方政府對(duì)投資平臺(tái)的外部監(jiān)管缺乏，不利于平臺(tái)的健康發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)防控。根據(jù)目前投融資平臺(tái)普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)管，應(yīng)實(shí)現(xiàn)多部門聯(lián)動(dòng)的綜合監(jiān)管，財(cái)政、國(guó)資、審計(jì)、人民銀行、銀監(jiān)等部門和機(jī)構(gòu)，要在各自職責(zé)的范圍內(nèi)做好外部監(jiān)督和指導(dǎo)，完善相關(guān)政策，規(guī)范平臺(tái)發(fā)展。一是完善投融資平臺(tái)公司的監(jiān)事會(huì)和獨(dú)立董事設(shè)置，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門、財(cái)政部門以及地方人大等相關(guān)部門派出專業(yè)人員擔(dān)任，明確監(jiān)督責(zé)任。二是各地國(guó)資部門、財(cái)政部門應(yīng)依法對(duì)投融資平臺(tái)公司履行出資人職責(zé)，按照“權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合”原則，加強(qiáng)監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益，參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利。三是人民銀行和銀監(jiān)部門要加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)和研究，認(rèn)真開展地方政府債務(wù)的全面調(diào)查和貸款風(fēng)險(xiǎn)排查，盡可能摸清地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)情況，加強(qiáng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，形成對(duì)政府投融資平臺(tái)理性發(fā)展的良性制衡。四是建立財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制和年度審計(jì)制度。由財(cái)政部門委派財(cái)務(wù)總監(jiān)，對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)實(shí)施日常財(cái)務(wù)監(jiān)管。審計(jì)部門對(duì)投融資平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行年度財(cái)務(wù)審計(jì)，有效杜絕違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是人民銀行、銀監(jiān)、財(cái)政、審計(jì)等部門要加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，建立信息共享及跟蹤機(jī)制，提高地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作透明度，通過對(duì)資金流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)和途徑的監(jiān)督，構(gòu)建地方投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系。

(六)加快制訂投融資法律和平臺(tái)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展模式

隨著投融資平臺(tái)的不斷發(fā)展，各地方政府都在積極探索、創(chuàng)新投融資模式，紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務(wù)，但還沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，平臺(tái)的建設(shè)和發(fā)展沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)健康的模式。按照十八屆三中全會(huì)精神和國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一部署，財(cái)政部應(yīng)該會(huì)同有關(guān)部門，抓緊研究建立規(guī)范地方政府債務(wù)管理、防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制。一是盡快出臺(tái)投融資法律法規(guī)，為加強(qiáng)地方政府投融資工作提供可靠的法律依據(jù)，使投融資業(yè)務(wù)的開展有法可依、有章可循。具體內(nèi)容應(yīng)包括對(duì)投融資主體、投資范圍、運(yùn)作模式、基本運(yùn)作內(nèi)容、債務(wù)管理、地方發(fā)行債券規(guī)模、資金監(jiān)管、投資決策權(quán)歸屬等方面的規(guī)范。二是制訂并完善地方政府投融資平臺(tái)長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展模式。著眼于當(dāng)前的財(cái)稅體制改革，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，逐步增加地方政府的財(cái)政收入，進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，試點(diǎn)地方政府發(fā)債權(quán)，參考發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，研究建立地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，逐步形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資機(jī)制。

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