美國激勵國防工業研發創新的主要做法及啟示

■ 劉碩揚

保持21 世紀美國在全球的領先優勢，是美國的戰略目標。為實現這一戰略目標，美國通過激勵國防工業研發創新的方法，保持美國國防和軍隊建設的技術優勢。認真研究美國的做法，吸取有益的經驗，對于推動我國國防工業的創新發展，夯實“打勝仗”的技術基礎，具有重要的借鑒意義。

一、美國國防工業研發創新面臨的挑戰

美國雖然有著世界上規模最大、技術水平最高、創新能力最強的國防工業，但進入新世紀，美國國防工業研發也遇到了一系列矛盾和問題，創新能力的提升同樣遭遇到嚴峻的挑戰。

（一）國防預算削減的約束

國防工業的研發需要強大的財力支撐，但是2008 年金融危機以來，美國經濟復蘇步履艱難，經濟增長乏力，對美國國防預算產生了直接影響。美國國防部《國防預算綠皮書》提供的數據顯示，2012 至2014 年，美國國防預算授權額連續呈下降趨勢：2012 年為6445 億美元，2013年為6209億美元，2014年進一步下降到6151億美元。更為嚴重的是，美國國防部預測，未來幾年中，美國的國防預算授權額將進一步下降到5500 億美元左右。國防預算授權總額的下降，直接導致美國國防預算中的RTD&E經費的變化。2012 年，美國國防預算中RTD&E 為720.34億美元，2013 年為729.98 億美元，但是到了2014 年則明顯地下降到675.20 億美元。RTD&E 的下降，必將對耗資巨大的國防工業研發創新產生巨大的約束，使財力資源的有限性與國防需求的擴張性之間的矛盾更加突出。

（二）全球安全環境變化的挑戰

對于安全環境變化的判斷和把握，是美國制定軍事戰略的前提和基礎，也是美國推動國防工業研發創新發展的前提和基礎。美國認為，21 世紀，全球安全環境不斷變化：暴力極端主義者將繼續威脅美國利益、盟友、合作伙伴和美國本土的安全；美國經濟和安全利益與西太平洋和東亞到印度洋地區及南亞一帶的發展息息相關，這種形勢造成了日益嚴重的挑戰；與朝鮮半島盟友和其他地區國家有效合作，威懾與預防來自朝鮮的挑釁活動，有賴于美國在該地區的軍事能力與態勢的平衡；中國作為地區強權的崛起，將會從各個方面影響美國的經濟和安全利益；在中東地區國防工作的重點是打擊暴力極端主義和消除威脅，以及維持美國對盟友國家的支持；擁有執行網絡間諜活動和網絡攻擊能力與企圖的國家和非國家行為主體，可能會對美國的軍事行動和國土安全造成嚴重影響；擁有宇航能力國家數量的增多，進一步加大了安全威脅。美國認為，全球安全威脅的變化，必然會對美國國防和軍隊建設提出一系列新要求，美國國家力量中的各個部分都必須加以適應，國防工業研發創新同樣必須面對安全環境變化帶來的挑戰，滿足這些挑戰對于研發創新提出來的新要求。

（三）美軍使命任務的不斷拓展

基于對于國際安全環境變化挑戰的判斷，美軍的使命任務在不斷拓展。美國認為，為了保護美國國家利益，確保完成2010 年《國家安全戰略》制定的目標，美軍需要不斷提高以下能力：打擊恐怖主義和進行非常規戰爭的能力；進行威懾與擊敗挑釁的能力；突破對手封鎖手段的力量和投送能力，特別是維持水下能力，發展、研發新型隱形轟炸機、改進導彈防御和繼續提高重要太空能力；防止大規模殺傷性武器的擴散的能力；在網絡與太空進行有效的行動的能力；維持安全、可靠和有效的核威懾的能力，等等。美國認為，提高上述能力，除了不斷優化軍隊結構，還必須依賴工業基礎為美軍的能力提高提供強大的物質和技術支撐，這就要求美軍必須不斷提高國防工業研發創新能力。

二、美國激勵國防工業研發創新的主要做法

創新是一個國家進步的靈魂，國防工業研發創新是推進國防和軍隊建設進步的靈魂。美國高度重視國防工業研發創新，采取多種手段，大力提高其國防工業研發創新能力。

（一）目標清晰，科學制定研發創新發展戰略規劃

“不謀全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時。”環境規約戰略，戰略規定方向和任務。在推進國防工業研發創新實踐中，美國著眼長遠，科學制定發展戰略，為推動國防工業研發創新提供了明確的目標和清晰的路線圖。

為推動研發創新，美國出臺了《國防工業基礎轉型路線圖》。2012 年，美國又高調出臺新版《國防戰略指南》，強調依靠先進技術能力完成既定任務，徹底打破以平臺為中心的行業劃分思路，昭示了加快創新的戰略意圖和戰略決心。2013 年10 月，美國國防科學委員會出臺了《維持2030 年優勢的技術與創新》報告。報告分析研究了“應對全球機會均等時代的關鍵投資機遇”、“通過迫使對手增加代價的策略達成優勢的關鍵投資機遇”、“通過增強部隊效能達成優勢的關鍵投資機遇”、“避免技術落后的關鍵投資機遇”等重大戰略問題，重點明確了衛星安防，用于定位、導航和定時的冷原子檢測，在洲際距離上發揮作用的常規、經濟上可承受手段，長航時、自主、網絡化的無人潛航器，增強的垂直運輸能力等2030 年前美國國防工業研發創新的重點領域，并明確提出了實現這些戰略目標的具體路徑。

所有這些共同構成了美國國防工業研發創新的頂層設計，使得美國國防工業研發創新始終走在一條有序的軌道上，極大地避免了盲目性，提高了創新的針對性和有效性。

（二）整體推進，全面提升國防工業研發水平

國防工業研發創新，是一項復雜系統工程。國家技術及工業基礎水平、國防工業組織體系、國防工業與軍隊的關系、國防工業系統內部各企業間的相互關系，都會對研發創新產生影響。任何一塊短板的存在，都可能影響到整個系統創新的推進。美國高度重視這個問題，積極進行國防工業調整，創新國防工業組織體系，推進國防工業系統整體創新。

冷戰結束以來，美國對國防工業進行了兩次重大戰略調整。第一次調整是冷戰結束后到克林頓政府執政時期，這次調整的標志是制定了《國防轉軌戰略》，提出了建立一個統一的“國家技術與工業基礎”的戰略目標。“9·11”事件后，美國對國防工業進行第二次戰略調整，調整的目標是要構建“基于能力的國防工業基礎”。經過兩次重大調整，美國實現了國防工業創新發展與軍隊建設目標特別是軍事需求目標的有機鏈接。而且，美國采取有力措施，對國防部長辦公廳進行重大改組，擴大負責采辦的副部長職責，促使國防工業研發與生產和國防采辦體制緊密相連，搞好武器裝備的供需協調和供需銜接。還組建若干協調機構，加強武器裝備研發制造領域的內部合作。比如，成立了由專業化大公司組成的網絡中心戰工業聯盟，專門負責召集工業界成員，加強相關領域方面的協調。美國還高度重視推進國防科研與生產之間的關系的協調，通過協調關系，激勵整個國防工業研發的創新發展。比如，美國在考慮國防需要的同時，也兼顧對經濟成本的控制，采用“最低批量訂貨”和“分階段發展、螺旋式前進”的方法，保護國防工業的發展。

（三）多點發力，打出激勵國防工業研發創新的組合拳

和平時期技術優勢是威懾力量的關鍵要素。為保持技術優勢，美國多點發力，打出了一套激勵國防工業研發創新的組合拳。

斥巨資于國防工業研發創新。強大的財力支撐是國防工業研發創新的必要條件。在經濟并不景氣的情況下，2014 財年美國政府用于國防研發的預算總額仍然高達119 億美元，其中在基礎研究和應用研究方面增加了1 億美元，投入29 億美元進行高級研究發展技術以提高革新性的軍事能力，在每個軍事部門保持大概22 億美元的研發創新投入。美國政府的巨額投入使得國防工業研發創新有足夠的財力保障，對研發創新起到了重要的激勵作用。同時，除了國防部和政府的資金支持以外，研發創新的開支來源還包括商業領域的研發基金和企業預留資金，以此來進行自身主導的獨立研發。

利用競爭性市場操作的優勢實現成本約束。美國經濟對競爭的強烈偏好應用于國防研發時，促成了美國在軍事裝備上的領導地位。國防市場并不是以常規的商業方式運作的，特別是在研發階段。在此階段，利用競爭性市場操作的優勢，引入有效競爭形式，能夠有效實現成本約束，激勵研發的積極性和主動性。實踐證明，競爭利用得越多，越能夠在研發創新上保持領先優勢。研發階段引入競爭，在短期來看也許會增加一定成本，但從長期來看，持續的競爭將會產生更高的績效和資金、時間的整體節省，實現成本約束，有效激勵創新，收到低成本高收益的成效。

大力推進“軍民一體化”發展。美國重視軍民融合國防科技創新體制機制的建設，重視利用民用技術優勢實現軍事優勢。為加強國防采辦過程中的軍民融合，美國先后出臺“先期技術演示”、“兩用科學技術計劃”、“小企業技術轉移計劃”、“聯合能力技術演示”等多種計劃和技術轉移手段，有力推動了“軍民一體化”進程，也激勵了國防工業研發的創新發展。同時，有效利用軍品民品創新的“溢出效應”也是美國采用的一種激勵手段。美國在國防生產領域鼓勵引進民用標準和規范，推廣先進的生產組織方式和生產技術，充分利用民用科技工業成果，提高武器裝備生產的規模化、標準化和協作化水平。這些措施，有力地推動了美國“軍民一體化”的發展，也有效地激勵了國防工業研發創新。

充分發揮地理集聚優勢合作創新。實踐證明，發揮集聚優勢，是推動創新的有效做法。美國人精通此道，在許多州鄰近大學研究中心和高科技勞動力資源富足的地方，都建設了研究園。美國為這些集聚的公司提供大量的激勵措施，如稅收優惠、利用孵化空間和費用分攤等。通過把這些園區建設在大學附近，既可以得到富足的勞動力資源，又可以得到那些想創業但又不想離開校園的教授的創意，真可謂“一石二鳥”。統計資料顯示，在過去半個世紀的大部分時間，園區中的工業企業承擔了60%～70%的國防部資助研發項目，政府實驗室承擔了大約20%～30%，高校承擔了3%～5%。

頒布并不斷修訂法案保障研發創新。國防工業研發創新離不開有力的法律法規保障。為營造良好的法律政策環境，美國通過消除阻礙商業公司進行國防研發和阻礙國防部使用商業產品的法律和行政壁壘等方法，營造利于創新的氛圍。美國出臺了一系列的法案刺激創新，如《拜杜法案》、《國家合作研究法案》、《國家技術轉移法案》、《小企業創新發展法案》等，這些法案的頒布和不斷修訂，從不同方面激勵了研發創新，催生了突破性的技術，這些技術改變了各自的領域，對美國的國防做出了重要貢獻。

三、美國激勵研發創新做法對我國的啟示

“它山之石，可以攻玉。”研究美國激勵國防工業研發創新做法的目的是“擇其善者而從之，其不善者而改之”，形成具有我國特色的國防工業研發創新激勵模式和辦法。

（一）凝聚共識，政府投入與私人部門投資相結合鼓勵創新

建設鞏固的國防和強大的軍隊，是全民族的事業，需要凝聚共識，打造政府投入與私人部門投資相結合來鼓勵創新的有效機制。無論是中央政府還是地方政府，無論是企業還是公民，無論是軍工企業還是私人部門，都應該高度重視國防工業研發創新。作為公共安全的提供者，政府不但應承擔國防工業研發的主要投資者角色，還要采取各種措施積極鼓勵私人部門投資。應充分認識到研發創新對裝備性能以及國防綜合實力提升的重要作用，認識到政府投資與私人部門投資相結合對鼓勵創新的重要作用，認識到軍工企業自主研發創新的重要作用，凝聚研發共識，打造多位一體、有利于研發創新的投入機制。

（二）軍民融合，增強軍品民品互相溢出效應促進創新

美國的經驗告訴我們，推進“軍民融合”，利用軍品和民品互相溢出效應，可以有效地提高國防工業研發的效率和效益。應持續推進軍民通用設施開放共享，大力發展軍民結合產業技術創新戰略聯盟，推進軍民兩用技術創新基地建設，擴大軍民融合的國家重點實驗室建設范圍。將國防工業的研發創新與經濟建設中的科研創新結合起來，將國防需求貫徹于經濟建設之中。這樣做，一方面可以有效發揮軍品研發創新成果對民品研發的溢出效應，另一方面也能有效利用民品創新成果對軍品研發的溢出效應。

（三）經費保障，加大獎勵力度并設立專項補貼激勵創新

國防工業研發創新耗資巨大，具有很大的不確定性和復雜性。在市場經濟條件下，企業作為經濟實體，其首要目標是追求經濟效益。在這兩個因素的共同作用下，如果政府不提供充足的經費支持，無論是在位企業還是潛在企業，都會產生“搭便車”的想法，而不愿意進行國防研發活動。為激勵企業進行研發創新，政府必須提供充足的經費保障，當然也要在一定的成本約束之下。可以采取事前補貼和事后獎勵相結合的方式，設立專項補貼和獎勵經費，對企業進行補貼和獎勵，激勵國防研發創新。

（四）修訂法規，加強頂層設計和完善體制機制保障創新

研發創新離不開有力的政策法規保障。只有真正使研發者在研發過程中的責、權、利得到有效的法律和政策保障，使得整個研發工作有法可依、有章可循，才能有效地激勵研發的積極性和主動性。因此，應以深化國防科技體制改革為牽引，以國家創新體系建設為依托，加強對國防研發創新的頂層設計，完善相關的體制機制，建立并不斷完善相應的法規政策，規范研發創新活動進程，保障研發創新利益，推動研發創新有序、有效進行。

（五）加速轉化，發揮創新對戰斗力的推動作用實踐創新

研發創新的最終目的是提高戰斗力。因此，研發創新的轉化就是科研創新成果轉化為武器裝備的提升進而提高戰斗力的過程。要使研發創新成果能夠得到有效轉化，必須解決轉化過程中存在的緩慢甚至停滯問題，解決轉化方力量薄弱和轉化中信息不暢問題，解決轉化機構設置不科學和需求方條塊分割的問題，采取需求拉動與能力驅動相結合、產學研相結合、資本與技術相結合的方法加速轉化，切實發揮出研發創新的實踐作用和現實意義，以研發創新推動戰斗力水平的提升。

1、Office of the under Secretary of Defense：“National Defense Budget Estimate for 2014”

2、DOD:“Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense”

3、DSB: “Technology and Innovation Enablers for Superiority in 2030”

4、CBO: “Approaches for Scaling Back the Defense Department’s Budget Plans”