財政支持環境保護難題的破解途徑——以財政支持洱海保護為例

中共大理州委黨校課題組

（中共大理州委黨校 科研辦，云南 大理 671000）

近些年來，傳統的粗放型經濟增長方式遇到了環境和資源方面越來越強烈的約束和壓力，同時伴隨著以公共財政為基礎框架的財政改革的不斷推進，政府開始著手調整職能和財政支出結構，環保支出戰略意義和重點加大投資的地位得到確立，環保支出有了較快的增長，各項環境經濟政策和制度也在快速地建立和健全。本文以大理州財政支出支持保護洱海為例，探索公共財政支持環境保護的有效途徑，促進環境保護投資制度建設和投入保障機制的建立和完善。

一、大理州財政支持洱海保護的重要性

洱海位于大理白族自治州中部大理市境內，是白族人民的“母親湖”，是大理政治、經濟、文化的搖籃。洱海是大理經濟社會發展的重要基礎，發揮著供水、調節氣候、發電、旅游、養殖、航運等多種重要功能。洱海流域國內生產總值占大理州國內生產總值的45%以上。因此，洱海與大理州經濟社會發展是“一榮俱榮，一損俱損”的關系。保護洱海是大理州最大的環保工程,也是大理州環境保護的示范工程，要保護好洱海必須依靠財政的大力支持。

（一）財政支持是做好環境保護的物質基礎

財政是保障政府提供基本環境服務的重要物質基礎,在一定程度上決定著環境保護的效果和環境質量的優劣。研究環保財政支出發展路徑和變化趨勢,發掘影響環保事業發展的因素,有助于尋找環保工作發展的有利條件,從而推動環保事業的快速發展。洱海是大理州環境保護的重點項目，也是云南省乃至全國高原湖泊治理的一項重要工程，理應成為財政支持的重點對象。

（二）公共財政是環境保護的重要支柱

環保投入作為一種政策性、戰略性、公益性投資，是國民經濟長期穩定增長和社會健康發展的需要，也是市場經濟體制下公共財政的一項重要支出職責。大理州保護洱海的實踐說明，作為國家治理的基礎和重要支柱的公共財政，要努力支持環境保護，地方政府要積極籌措和用好環境保護資金。僅2013年，中央、省、州、縣4級財政用于洱海保護的財政支出達4.2億元，占全州財政總支出的3%。2013年初，大理州委、政府實施了“2333”行動計劃，即計劃用3年時間，投資30個億，實施3大項目，到2015年末實現洱海Ⅱ類水質占全年8個月以上。

（三）洱海保護需要地方政府持續提供財政支持

近幾年來，洱海周邊地區的工業污染和生活垃圾污染一度對洱海構成了嚴重威脅。2013年9月、10月，洱海兩次出現藍藻大面聚集，洱海的保護治理再次成為社會關注的焦點。大理州人民政府和洱海周邊各級政府投了大量的財政資金對洱海進行保護治理，實施了洱海生態工程、污水處理和截污工程、農業農村面源污染治理工程、入湖河道和村鎮垃圾污水治理工程、洱海流域面山綠化和水土流失治理工程、洱海環境管理工程等六大工程以及實施洱海北部生態經濟示范縣、鎮建設。2014年，大理州又采取10項強力措施保護洱海。這一系列的洱海保護治理措施和工作，極大地減輕了洱海的污染負荷，有效減輕了洱海的污染負荷，洱海富營養化進程放緩，水質惡化的趨勢得到了初步遏制，流域生態環境逐步改善，洱海治理保護取得階段性成效。但保護洱海不是一朝一夕的事，也不可能一蹴而就，需要長期防控污染、治理污染。這些需要地方持續給予財政支持。

二、大理州財政支持洱海保護的基本情況和成效

（一）近年來用于洱海保護的財政支出情況

1.積極爭取上級資金投入。第一，爭取中央資金投入。以洱海被列入全國湖泊生態環境保護試點為機遇，累計爭取到中央試點資金34400萬元。第二，爭取省級投入。2011年爭取省級資金5354萬元、2012年爭取省級資金2008萬元，2013年以去年全省九湖領導組會議在大理召開為機遇，爭取省級預算內資金1億元。

2.切實加大州級配套投入。州財政將洱海保護治理資金優先列入預算。州本級累計投入33880萬元，其中，2011年投入7840萬元，2012年投入資金7670萬元，2013年投入資金8370萬元，2014年州級財政預算已安排資金10000萬元（其中用于環洱海截污管網建設資金近1500萬元），大理市將不低于安排2億元，洱源縣不低于安排3000萬元專項用于洱海流域保護治理。

3.加大生態補償的投入。近幾年來，大理州積極爭取省級生態功能區轉移支付資金11095萬元，其中，2011年3945萬元（大理市1726萬元、洱源縣2219萬元），2012年7150萬元（大理市3644萬元、洱源縣3506萬元）。同時，大理州也建立了本級財政生態補償機制。第一，地區補償。2008年起，州級財政每年給予洱源縣生態補償1500萬元，2012年起將補償基數提高到2500萬元，2014年已下達了3000萬元。第二，企業補償。主要對洱海保護治理做出重要貢獻的企業進行補償。如大理三峰再生能源發電公司實施的垃圾焚燒發電工程，切實減輕垃圾污染，由財政補助企業垃圾處理費66元/噸。云南順豐生物科技肥業開發有限公司年處理洱海周邊各種畜禽糞便80多萬噸用于有機肥生產，財政對企業收集畜禽糞便給予補助。第三，上下游補償。大理市和洱源縣已經簽訂了《大理市洱源縣洱海保護治理結對共建協議》，2014年洱海流域下游受益的大理市將給予上游保護區洱源縣生態補償金1500萬元。

4.積極探索多形式的投入機制。大理州積極探索“投、融、建、管”一體化的市場運作機制。結合中央和省級有關洱海保護治理項目的實施，廣泛吸納社會資金投入洱海保護治理，以企業為主、政府補助的形式建成收集畜禽糞便生產有機肥的加工廠一個，以BOT模式建成污水處理廠一座、垃圾處理場一座，按BT模式實施入湖河道治理項目1項；建立了城鄉垃圾收集清運處置收費制度，提高了水資源費的收取標準，每年收取的洱海水資源費全部用于洱海保護治理,為洱海治理各項工程的順利實施提供資金保障。

5.啟動環保設施運行保障機制的投入。大理州政府制定了《洱海流域污水、垃圾和畜禽糞便收集處理監管及獎補辦法（試行）》，對環保設施運行費用實行定補，相關費用按州30—40%、縣（市）60—70%納入本級年度財政預算。每年由縣（市）申報并經相關部門核定后，由州財政按比例預算下達60—70%的定補資金。切實保護設施的正常運行，提高污染物的收集率、處理率和達標排放率。2012年已發放補助820萬元，2013年發放補助1000萬元。

（二）財政支持洱海保護取得的實效

通過中央、省、州、縣（市）級財政資金的大量投入和多渠道籌措資金，不斷優化支出結構和提高資金使用效益，洱海保護治理工作取得了較大成效，洱海成為了全國城市近郊保護得最好的湖泊之一。

1.洱海水質明顯改善。近幾年來，洱海全湖水質從原來局部下降到Ⅳ類，恢復到總體達到并保持Ⅲ類。2013年12月以來，洱海水質有6個月達到Ⅱ類（2013年12月-2014年5月），3個月為Ⅲ類(2014年6月-8月)，平均透明度2.19米。“十一五”期間的60個月中，只有21個月達到Ⅱ類。“十二五”以來的44個月中，洱海水質已累計有22個月達到Ⅱ類。洱海水質有了明顯改善。

2.主要入湖河流水質向好的方向發展。洱海入湖河流共117條，其中主要入湖河流為彌苴河、羅時江、永安江、波羅江和蒼山十八溪，共22條。經過整治，洱海入湖河流水質有了顯著改善。特別是羅時江近三年來水質一直為Ⅴ類、劣Ⅴ類，2014年1-8月有1個月達Ⅲ類、1個月達Ⅳ類。隨著蒼山十八溪治理的全面啟動、鳳儀和開發區滿江片區污水管網的配套建成，十八溪和波羅江的水質也將向更好的方向發展。

3.濕地的凈化功能得到加強。2011年，大理啟動洱海湖濱帶生態恢復工程。目前，在完成洱海西岸以及機場路58公里湖濱帶及東線重點區域生態修復，恢復湖濱帶和濕地近1萬畝的基礎上，實施洱海流域萬畝濕地恢復建設，新建成江前、江尾等生態濕地8123畝，落實濕地建設面積9452畝，北三江入湖河口、洱海南岸湖濱濕地等項目已啟動實施。2014年又啟動實施洱河北路綜合管網建設工程。據監測，洱海水質不斷提高，洱海植被、漁業資源等逐步恢復，生態系統的凈化功能得到加強，環湖濕地凈化水質的作用明顯提高。

4.洱海的自凈能力逐步恢復。2012年，洱海水生植物僅在近岸區域分布。隨著《洱海管理條例》的修訂實施，洱海最低運行水位保持在1972.61米以上，加上實施“三退三還”、“雙取消”及湖內水生生物恢復保護等一系列工程的實施，洱海水生植物生長分布區域逐年增加，沉水植物平均分布下限恢復到6米，并保持良好態勢。特別是實施洱海漁業資源保護增殖與封湖禁漁工作，2014年共投放鰱魚、鳙魚為主的魚種374.1噸，土著魚種503萬尾，云南裂鰒魚314.3公斤，無齒蚌1.04噸，切實改善洱海魚類組成結構，恢復生物多樣性。

三、大理州財政支持洱海保護面臨的主要困難

（一）地方財政收入總量小，制約了財政支持能力

由于地處邊疆民族落后地區，大理州地方財政收入總量小,財政資金保障的有限性與資金需求不斷增加之間的矛盾十分突出,極大的制約了財政支持洱海保護治理的能力。2013年，大理州本級財政總收入完成50.9億元，為實施國家洱海生態環境保護試點、洱海流域水污染綜合防治“十二五”規劃和“2333”行動計劃，大理州本級財政支持8370萬元，2014年預算支出10000萬元，這已是大理州本級財政支持洱海保護的最大力量，但仍與實際需要差距較大。據初步統計，到2015年完成“2333”行動計劃，大理州還需要20個億的財政資金。大理州為鞏固“三退三還”成果，啟動新一輪“三退三還”工作，恢復建設濕地7000畝和推進清水產流機制修復工程等，都需要大量的資金投入，資金供需矛盾十分突出。

（二）向上爭取財政支持有待進一步加強

2011年至2013年，中央、省、州累計投入洱海保護資金97832萬元，為洱海保護治理項目的實施提供了資金保障。但隨著洱海保護治理設施的建成運營，洱海流域每年環保設施運行及濕地租用等費用將突破1億元，這些費用僅依靠州、縣市地方財力將難以保障。大理州在國家開展生態環境保護試點和洱海列入中央湖泊生態環境試點項目的背景下，應積極向國家、省有關部門對口爭取資金，但目前的工作力度不夠，爭取上級資金到位率不夠理想。經省政府批準的《洱海流域水污染綜合防治規劃（2011—2015年）》，時間僅剩一年半，但資金到位率僅為31%，完成規劃投資壓力巨大，需要進一步拓展渠道，加大力度爭取上級的資金支持。

（三）吸引社會資金投入的難度大

雖然大理州已在相關縣市成立洱海保護投資建設有限公司，通過提高水資源費收取標準，收取洱海風景名勝資源保護費，用于洱海保護治理投入，也探索了“投、融、建、管”一體化的市場運作機制，積極探索搭建融資平臺，嘗試用BOT、BT方式融資，但受各種因素的制約，吸引社會資金投入洱海保護的難度大。特別是亟待啟動實施的環洱海截污工程規劃投資大，資金籌措困難。

（四）資金使用管理有待強化

大理州洱海保護治理資金中，有的是中央試點資金，有的是省級專項資金、有的是州本級配套資金，有的是縣（市）財政投入和社會資金投入。在這些資金的使用監管上，相關制度不夠完善，績效評價不夠規范，專項監督檢查力度不夠大，還存在著資金使用安全隱患。

四、大理州加強財政支持洱海保護的對策

由于環境保護具有公共性、外部性、階段性基本特征，在環境保護中，來自政府的投入至關重要。私人部門的環境保護投資，無論是規模還是效率，往往取決于政府環保投入的水平和力度。通過足夠的政府投入，建立環境監管能力，保證各類主體履行環保投入的職責。洱海保護治理是一個系統工程，共涉及六大工程，資金概算總投資達30億元。但這30億元的投入，完全靠大理州有限的財政是很難實現的。因此，大理州必須積極向上爭取資金，不斷創新投融資體制，通過財政資金發揮“四兩撥千斤”的作用，多渠道籌措資金，增加投入。

（一）完善本級財政支持洱海保護的制度

第一，在地方財力緊張的情況下，大理州本級財政要安排專項預算資金投入。從2014年起，州級財政每年安排不低于1億元作為洱海流域保護治理專項資金，其中，安排大理市5000萬元，洱源縣3000萬元（含1500萬元生態補償和200萬元的水源建設補助，由兩縣市包干用于防治工程建設、“三員”補助等方面，其余2000萬元用于洱海保護治理貸款償還。第二，涉及項目的大理市、洱源縣也要加強市縣級預算資金投入，完成配套投入。大理市至少要安排2億元、洱源縣也要安排3000萬元資金，專項用于洱海保護治理。第三，建立預算投入逐年增長機制。通過人大立法的形式，確保州本級預算投入不斷增長，并且不低于同期財政收入增長的幅度。第四，建立州、市、縣預算互助結對共建制度。除州級財政投入向源頭的洱源縣有所傾斜外，由大理市每年支持洱源縣洱海保護結對共建項目資金1500萬元，專項用于洱海源頭保護治理。

（二）建立爭取上級財政支持機制

第一，全力以赴爭取國家水質良好湖泊生態環境保護試點的重點支持。大理、洱源兩市縣要細化爭取國家和省支持的項目，積極與州級相關部門對接，明確落實向上爭取項目資金支持。州級相關部門要抓緊梳理對口落實的洱海保護治理相關項目資金的對口部門和金額。第二，落實省九大高原湖泊水污染綜合防治領導小組會議暨洱海保護工作會議上明確給予洱海保護治理的資金，明確到位資金，對不能及時下達的支持資金，形成綜合情況，向省政府作報告，抓緊落實。

（三）多渠道籌集保護治理資金

第一，引導企業積極出資。盡快完善大理洱海保護投資建設公司、洱源縣洱海保護投資公司的運作方式，采取銀行貸款、發行債券和BOT、BT等多種方式籌措保護治理資金。第二，適當向社會收取。實行洱海流域水資源有償使用及城鄉污水、垃圾污染物處置等收費管理制度。提高水資源費的收取標準，收取洱海風景名勝資源保護費，制定洱海保護費收取規定，修訂引洱入賓水資源費用的收取規定。堅持“取之于水、用之于水”，洱海水資源費全部用于洱海保護治理。第三，依靠信貸融資。加強洱海保護治理重大建設項目與金融機構的對接，積極與銀行密切配合和協調，以項目搭橋形式給予洱海保護治理重點工程信用貸款，用于相關的洱海治理項目工程，如爭取國家開發銀行等銀行的貸款。

（四）科學整合各類相關項目資金

第一，整合一部分其他項目資金。重點是整合“美麗鄉村”等項目資金，2014年，州本級安排新農村及美麗鄉村等建設資金2.1億元。各級“美麗鄉村”試點等類似項目要向洱海流域范圍內17個鄉鎮傾斜，將洱海流域集中打造成為“美麗鄉村”的典型示范區。資金投向重點支持削減入湖污染負荷，以改善人居環境質量為重點的村落污水、垃圾、畜禽糞便治理。第二，對萬畝濕地探索“以濕養濕”的路子。不斷探索濕地建設和運營管理模式，突出群眾共建共享。推進環洱海生態旅游走廊工程，通過招商引資、委托管理等形式，讓企業和社會力量參與濕地運營管理，在確保環境保護功能的前提下，選擇種植有開發利用價值、可產生經濟效益的物種，開展濕地多種經營，探索“以濕養濕”的新路子。第三，支持環保產業的發展。按照“政府規劃、市場引導、企業運作、社會開發”的方針，“一園兩片一基地”的模式，創建“大理國家環保產業園”，以洱海流域作為產業園區的試驗示范基地，負責承接園區的科技成果轉化，試驗示范，推廣應用。

（五）形成高效合理的資金運行機制

第一，要制定完善洱海保護治理財政資金管理辦法、洱海保護治理試點資金報賬制管理辦法等，確保項目資金高效、安全、廉潔運行。第二，對投入洱海治理的中央試點資金，實行動態監管，按季度在全國湖泊試點專項資金管理系統中報送洱海湖泊試點項目的進展及資金使用情況。第三，要對洱海治理投資在30萬元以上的項目全部進行績效評價，績效不達標的，在安排次年預算時予以調整。第四，加大洱海保護資金管理使用的“透明度”。對于投入洱海治理的中央試點資金，實行動態監管，及時掌握資金使用情況。第五，實行洱海保護資金管理風險抵押金制度。制定相應規定，第一責任人和分管領導繳納一定的抵押金，由州財政專戶代儲。

（六）探索建立長效的生態補償機制

第一，積極建立洱海流域生態補償機制，對損害資源環境的行為實施收費，對保護資源環境的行為進行補償，構建生態保護利益相關者之間的利益調節機制。第二，要進一步推進地區補償、項目補償、科技補償、企業補償、農戶補償等工作，對洱海流域的生態保護行為進行生態補償，加大對洱源縣和大理市的補償傾斜，推動洱海上下游地區的經濟協調發展，調動洱海流域群眾保護洱海的積極性。

①《大理州洱海海西保護條例》

②《大理州洱海保護治理財政資金管理暫行辦法》

③《大理洱海生態環境保護試點工作實施細則》