城鄉統籌視角下德宏州農轉城問題探析

毛柯穎

（中共德宏州委統戰部，云南 芒市 678400）

德宏傣族景頗族自治州（以下簡稱德宏州）地處云南西南部，國土面積1.15萬平方公里，人口121萬，經濟社會發展水平較低。2011年以來，根據國家和省里的政策，推出《關于加大城鄉統籌力度促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的實施意見》，“加大城鄉統籌力度，實現農業轉移人口向城鎮居民轉變”。經過努力，德宏州超額完成“每年2萬左右農業轉移人口在城鎮落戶”的任務。但一些問題也隨之暴露出來，需要我們按照國家和省里的新政策進一步科學統籌，提高城鎮化質量。

一、德宏州農轉城工作存在的問題

隨著經濟社會的發展，德宏州有相當一批農村人口早已在城鎮非農就業，但人戶分離、特別是戶口屬性仍是農民的問題，給他們的發展帶來了種種不利的影響。農轉城工作的開展，有些于這部分人解決實際困難，但推進中也存在一些問題。

1.轉戶質量不高，對城鎮化推動作用不明顯。這幾年來，大部分農轉城是按照政府的安排，將村委會直接轉為居委會，村民農村戶口直接轉為城鎮戶口。但這些人轉戶后，還是在原居住地靠種地生活。2013年，德宏州3萬多農轉城人口中，戶轉人未轉，仍然居住在原住地的占70.65%。即大部分人雖然已由農業人口轉變為城市居民，戶口落在城內派出所集體戶口，但人還在農村，生產生活方式沒有任何改變。其中，隴川縣達到99.26%，盈江縣達到97.75%，梁河縣達到92.38%。即是說，城鎮化沒有真正體現聚集人口、資源、資金的效應，沒有產生新的消費需求，農村也沒有減少農民。

2.轉戶人口的結構不利于政策目標的實現。按照省里的政策規定，轉戶的目的是實現“破解‘三農’題，優化資源配置，推進城鎮化、工業化進程，實現云南科學發展、跨越式發展”。實踐中，德宏州難以順利完成，也就無法實現政策的預期國目標。第一，轉女比例高。椐統計，女的轉戶人口比例達55.32%。第二，轉老比例高。轉戶人口中，60歲以上的達到30.47%（45歲以上占轉戶人員的60.43%）。第三，轉弱比例高。各地普遍都將農村中的孤兒、寡母、五保戶100%的轉為城鎮戶口，以便完成轉戶任務。以上三種現象，不僅不利于全州勞動力的合理配置，而且直接增加了城鎮社會保障方面的工作壓力。第四，漢族轉戶人口多，世居少數民族轉戶人口少。2013年轉戶人口中，漢族達56.08%，五種世居少數民族轉戶人口只占41.94%。第五，邊遠、貧困山區群眾轉戶的積極性高，生活條件好的壩區群眾轉戶積極性低。

3.政策的配套支撐體系不健全。自開展農轉城工作以來，德宏州出現了重轉戶、輕服務，重轉出、輕接納，重轉戶前的宣傳承諾、輕轉戶后的跟蹤落實，導致服務管理工作出現真空。很多地方的轉戶群眾，不僅沒有蓋上城鎮居民的“被子”，穿上城鎮居民的“衣服”，反而先前農村居民的“被子”和“衣服”都被弄丟了，要求“逆轉”的現象突出。

4.具體操作工作不規范。“農轉城”戶口薄仍沿用“農轉非”戶口薄，明確標明轉戶前為“農業人口”，轉戶后為“非農業人口”，轉戶群眾持此戶口薄在具體辦理相關養老、醫療、教育等事項中處處碰壁。有的工作人員在沒有得到授權的情況下，收走農民的戶口冊（一戶一本），返回的時候變成兩本戶口冊（一城一農），大量的農戶“被分了家”，這有悖于省政府的政策。另外，很多農轉戶的意愿沒有得到尊重。經調查，有86.51%的農民是被動農轉城。從這一比例看，大部分農民是在還沒有充分思想準備的情況下被“農轉城”的。椐調查，農民轉城的愿望依次是改善生活環境、提高職業技能和找到就業門路，其所占比例為66.67%、42.28%、52.85%，但轉戶后這些愿望都沒有實現。

二、德宏州農轉城工作中存在問題的原因

1.農民的土地權益保障問題尚未得到妥善解決，阻礙了農民的市民化進程。“農轉城”明確的只是本輪承包期內的土地權屬，而農民關心的不僅是本輪承包期內的土地歸屬問題，而是更為長遠的土地權屬問題。30年不變的第二輪家庭聯產承包經營責任制，再過10多年就到期，到期后怎么處理，政策沒有做出明確具體的安排。農民擔心由于土地承包權和農民集體成員身份的關系，會不會因為轉戶最終喪失更有價值的土地權利；擔心土地被征或被集體收回，口糧供給的基本保障也將不復存在。因此，戶籍制度的放開，表面上降低了農民進城的“門檻”，但進城落戶的農民依然得不到城鎮居民在住房、就業、醫療、養老等方面的福利，并且還要承擔遷出農村后毫無生活保障的壓力，這種成本很大程度上阻礙了農民市民化的進程。

2.農轉城工作缺乏產業的支撐，抑制了農民的積極性。長期以來，由于各種因素造成的城鄉二元結構，抑制了戶籍制度的改革，不利于城鄉統籌發展。從發達地區的經驗看，要促進農轉城，就必須大力發展以工商業為基礎的非農產業，而后解決農民的戶口問題，農民市民化的成本就小、收益就高。然而，多年來，種植業一直是德宏州吸納勞動力最多的產業，非農產業的發展不充分，缺乏容納大量勞動力就業的密集型企業，第三產業發展滯后，縣域服務業發展緩慢。產業的發展緩慢，限制了對轉城農民的吸納力，很多地方的農轉城工作，只是政府在單純地完成上級布置的行政任務。

3.農民素質偏低，限制了轉城農民的市民化能力。在市場經濟和改革開放的條件下，農民市民化是一個大趨勢，但問題的關鍵是，脫離農村的農民在哪里有就業、創業競爭力。從現實看，就業、創業競爭力的獲得，除實踐經驗外，主要靠教育、特別是職業教育的發展。據第六次全國人口普查，德宏州五個世居少數民族平均受教育年限為6.5年，初中及其以下學歷人口占總人口的79.27%，其他民族受教育、特別是良好的職業教育的勞動力也十分有限。德宏州相對落后的教育水平和對農民培訓工作缺乏針對性，導致全州人口總體素質偏低，更多的人實際上還是只會種地或打短工，缺乏外出謀生、創業的技能和膽識，制約了農轉城工作的有序推進。

4.轉戶政策銜接不夠，完成農轉城工作困難多。第一，農轉城是一項龐大的系統工程，需要協調諸多關系。但由于很多管理部門主要忙于完成政府分解的其他任務，再加上缺乏所需要的人力、物力，所以配合程度不夠。第二，轉戶農民在城鎮沒有住房，也沒有固定的居所，戶口只落在辦理戶籍的派出所，無后續服務，給轉戶農民帶來很大的麻煩，挫傷了農民轉城的積極性。辦理“農轉城”落戶的派出所與所在社區的銜接工作不通暢，社區反映知道轉來了多少人，但不知道這些人的基本信息，也沒見過這些轉戶居民，無從開展服務與管理工作。而這些轉戶農民要辦事，也不知道要到什么社區，找什么部門或人辦理，甚至出現推諉扯皮的現象，有的轉戶農民為辦一點小事被推來推去，跑斷腿，傷透心，最終還是不了了之。還有的鄉鎮為盡快推進工作，完成任務，派人到村組收集戶口，為愿意轉戶的農民統一辦理轉戶事宜，但又沒有任何委托手續，在辦理過程中錯漏頻出，扯皮、打起官司，取證都困難。第三，省州沒有充分考慮到轉城農民的成本負擔問題。長期以來形成的城鄉二元結構很難突破，城鄉之間在養老、醫療保險等方面很難銜接，加之有些保險是州級統籌，因此，轉戶農民很難辦理城鎮養老、醫療等保險，而有關部門則認為轉戶人員已不是農村戶口，拒絕為轉戶群眾續辦原農村的養老、醫療等保險。第四，“農轉城”后，只能生育一胎，雖然政策設置了五年的過渡期，但仍然是部分農民最大的擔心。還有領取“獨生子女證”的，將來怎么處理后續政策性補助，沒有明確的政策。第五，部分農民之所以轉戶，是因為想讓子女到城里就學，特別是到教學質量較高的城區學校（包括幼兒園）上學，而這些優質學校的在校生每班已達70—80人，學校很難滿足轉戶農民子女就學的需要。

三、促進德宏州農業人口市民化工作的對策

黨的十八屆三中全會提出要“推進以人為核心的城鎮化”。2014年云南省城鎮化工作會上，省委、省政府決定，“從今年起不再給各州市下達‘農轉城’指標，寧可讓城鎮化進程慢一點，也不要摻雜水分、違背人民意愿的城鎮化！”。國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》指出：“深刻把握城鎮化進程的客觀規律，……切實落實戶籍制度改革的各項政策措施，防止急于求成、運動式推進”。①德宏州在必須認真貫徹上述文件精神，協調好各種關系，切實做好農轉城工作。

1.解放思想，深化對城鎮化規律的認識。城鎮化是工商業發展的結果，在我國相當長時間內是與工業化、信息化和農業現代化緊密相連的，是有規律的。如果農轉城工作過分依靠行政力量，當作行政任務來完成，不僅對農民沒有好處，也會損害黨委政府的公信力。我們必須首先解決好事實上已經在城鎮居住、就業，生活能力強的進城農民的戶籍問題，配套上城鎮這床被子，讓他們作為新市民發揮推動作用，才能不違背農轉城政策的初衷。為此，我們必須始終做到：“尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶”。②在土地所有權轉移的制度建設不完善之前，不要以任何借口讓農民交出土地權利，土地流轉的促進必須在尊重農民意愿的基礎上進行，租金的增長方式必須充分考慮到市場和通貨膨脹問題。有些政策執行上如果出現了偏差，那就要拿出勇氣改過來，作為一項探索性工作，有點偏差是正常的，不必有太多的思想包袱。農轉城的目標從“以人為核心”來看，根本的目的就是促進市民化的發展，主要是解決那些其他能力已經足夠，由于戶口的阻礙而無法更好發展的人，決不能為完成行政任務把老者、殘者、集中供養者轉進城來。

2.深入調研，找準問題，切實解決好遺留問題。第一，進一步強化組織領導。要進一步加強組織領導，完善工作措施，強化宣傳引導，讓轉戶政策人人皆知、家喻戶曉。第二，進一步強化政策研究。盡快出臺相關實施細則，確保轉戶農民轉戶后的合法權益，并做到措施有力，保障到位。同時，要積極探索，努力為轉戶農民提供更多的幫助。第三，進一步明確轉戶農民的歸屬地問題。戶口管理嚴格按照公安局戶口管理制度，由戶口所在地派出所進行管理，人員管理按照實際居住地進行管理。只有明確了管轄的問題，各部門各司其職，在今后的工作中才能有效避免推諉扯皮的現象發生。第四，進一步完善戶口準入準出政策。實行準出準進的戶口管理制度，使不愿意轉戶或因為其它原因致使戶口轉錯的人員能夠將戶口轉回原居住地，且不改變原戶口性質。只有這樣，才能讓農民吃上定心丸，才會放心大膽的進行轉戶。

3.努力發展職業教育，著力增強轉城人員的就業競爭能力。隨著滇緬交通條件的改善和經濟關系的密切，德宏州各地，特別是作為橋頭堡最前沿和國家沿邊開放、新階段西部大開發開放實驗區，集聚各類資源的能力將會不斷增強。因此，非農產業的快速發展時間可能會持續較久，也會提供越來越多的非農就業機會，為德宏州的城鎮化提供支持。但是，機會只鐘情于有準備的人，如果德宏州需要轉移的人不具備相關產業的就業創業競爭力，肯定會無所作為并把機會讓給別人。因此，必須通過與開發開放相關的各類職業教育，使農轉城勞動力人員掌握一門以上的實用職業技能，進一步提高德宏州農轉城勞動力的綜合素質與技能水平，增強就業競爭能力，拓寬就業渠道，增加經濟收入，使轉戶農民進得了城、落得了戶、就得了業，從根本上解決群眾的實際困難。

4.住房建設要體現地方和民族特色。第一，目前，德宏州各級政府向市民提供的住房有商品房、廉租房、經適房、限價房、公租房和安置房，以前在加快推進“農轉城”工作中，明確提出轉城農民符合條件的可以申請“居民保障房”（云政辦發〔2013〕104）。這里的居民保障房指公租房、廉租房。其條件是“符合公租住房供應對象的是在城鎮有穩定職業1年以上的云南省籍農業轉移人口或外來務工人員”。新轉城居民很少具備這個條件。符合廉租房的申請對象僅限于本地城鎮低收入住房困難家庭，家庭人均月收入低于450元，有低保證，享受低保一年以上，家庭人均居住面積在6平方米以下。這里只是給了機會，是否得到還有一個漫長的等待時間，顯然，轉城居民要住上房還是不容易，這個標準要降低。第二，2012年5月住房和城鄉建設部令第11號公布的居民保障房建筑標準，為成套小戶型住宅或集體宿舍。這樣的保障房離“能居”更能“宜居”要求有一定的距離，可以考慮適當做些調整。第三，德宏州地處邊疆，人少地廣，農民的宅基地和建的房屋比較大，人均在50平方米左右，相比居民保障房的建筑面積，無法滿足轉城農民的生活習性和要求。今后，要根據廣大農民的需要，從德宏州各民族的特點出發，應有所照顧。

注釋：

①②《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，《云南日報》，2017 年7 月31 日。