怒江州農轉城工作面臨的問題及對策

張立江 段承盛 楊發君

（中共怒江州委黨校 科研辦，云南 怒江 673100）

農轉城是指大部分農業人口逐漸脫離農業，向城鎮集中，從而使城鎮人口和非農業人口比重逐漸增大的過程。有序地推進農轉城，提高城鎮化水平，是新形勢下加快經濟發展方式轉變的重要一環，特別是對于城鎮化率不高，經濟發展落后的怒江州來說，是一項事關全州實現科學發展、跨越發展、和諧發展的重要工作，認真探究此項工作有著非常重要的意義。

一、怒江州農轉城工作的成效

怒江州按照省人民政府加大城鄉統籌力度,促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的部署，遵照“放寬城鎮戶籍、同享城鄉待遇、自愿有償轉變、分類協調推進”的總體要求和“城鎮上山、農民進城”的總體思路，高位推動，精心布置，精密部署，卓有成效地開展農轉城工作。

1.建立健全組織領導機構及考核機制。根據相關要求及實際需要，成立了由州長任組長的怒江州城鄉統籌協調領導小組，各縣人民政府相應組建了領導小組和辦事機構，形成了州、縣、鄉（鎮）、村四位一體的工作組織機制。目前，全州共成立協調領導小組5個，設置專門辦事機構5個，配備專職工作人員26名。制定并實施怒江州農轉城工作目標責任考核辦法，嚴格目標責任考核獎懲機制。

2.分解目標任務，層層抓好落實。為完成目標任務，州人民政府結合各縣實際，進行目標任務分解。2013年，在省人民政府下達1萬人的年度目標任務基礎上，州人民政府自增壓力多分解0.2萬人，將共計1.2萬人的目標任務分解為：瀘水縣5500人，蘭坪縣5000人，福貢縣1000人，貢山縣500人。通過州、縣各級人民政府簽訂責任狀，農轉城工作形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓、專門人員專職抓的工作機制，明確責任分工，層層抓好落實，目標任務成功完成。2013年度內共完成轉戶12780人，提前超額完成省級下達年度目標任務的127.7%，州下達任務的106.42%。其中，蘭坪縣提前于8月6日完成州人民政府下達5000人的轉戶任務，其余三縣均于9月30日前完成目標任務。

3.明確重點轉戶群體，打開工作新局面。怒江州結合小城鎮建設和經濟發展規劃及工程移民搬遷、城中村改造等工作，把握居民布局，采取分區域、分群體、分類型、分階段的“四分辦法”，因地制宜、分步推進城鄉統籌農轉城工作。第一，明確失地農民、城中村居民、五保對象、大中專畢業生、退伍軍人、單位職工家屬等40855人為重點轉戶群體，加大對重點轉戶群體及其聚居區的宣傳發動及轉戶力度。第二，積極探索怒江州城鄉統籌轉戶試點建設工作。將蘭坪縣金頂鎮金鳳村、金龍村和福貢縣架科底鄉列為試點，積極為試點鄉（鎮）多方爭取項目和資金，打造集中連片轉戶區域示范項目和樣板工程，推動怒江州城鄉統籌轉戶工作向縱深方向發展。第三，積極爭取相應項目和資金支持。

4.加大輿論宣傳力度，強化宣傳動員工作。為有效有序推進農轉城工作，怒江州采取有效形式進行政策宣傳，州、縣電臺、電視臺和怒江報社實施雙語（漢語、傈僳語）宣傳，怒族、獨龍族、普米族等少數民族聚居的地方則實行多種語言宣傳，做到政策宣傳進鄉村、進教堂、進學校、進企業、進千家萬戶。2012年，全州共落實宣傳經費40余萬元，發放宣傳資料30.2118萬份，深入基層宣傳發動365場次，電臺報社廣播宣傳報道90余次，宣傳受眾累計達45萬人次，宣傳覆蓋面達85℅。《致農民朋友的一封信》、《一百問》、《轉戶居民辦事指南》及農轉城宣傳掛歷共計三萬余份發放至全州4縣、29個鄉（鎮）14個社區和258個村委會。2013年，怒江州設立城鄉統籌轉戶工作熱線并及時對外公布，督促各級各部門加強信息平臺建設，做好統籌辦門戶網站建設維護工作，及時上傳省政府104號政策解答文件及相關工作動態，全年共計上傳各類信息28條。全州共落實宣傳經費10.1余萬元，發放宣傳資料5.7萬份，對確保按期完成目標任務發揮了積極作用。

5.把握政策精神，強化部門聯動取得實效。州、縣各部門為了吃透文件精神、把握政策依據，深入學習省委、省人民政府相關會議精神及政策措施，并通過各部門加強溝通，密切配合，職責作用的發揮取得了較好成效。第一，在吃透文件精神、把握政策依據上下功夫，為履職盡責發揮作用。各級各部門積極履行職能，采取有效措施，深入學習《云南省人民政府辦公廳關于印發云南省城鄉統籌農轉城居民權益保障有關政策問題解答的通知》，結合實際積極研究制定本地區本部門的貫徹意見和實施辦法，確保政策規定不折不扣予以貫徹落實，為轉戶工作的順利推進提供強有力的保障。例如，公安機關結合自身實際下發了“農轉城”戶籍登記準入實施細則，縣城所在地及全州29個鄉（鎮）派出所辦證大廳和戶籍室建立了“農轉城”綠色通道并開通戶籍網上咨詢受理服務業務，大大方便了群眾轉戶，提高了工作效率。第二，在開展業務培訓上下功夫，努力提升工作人員素質。怒江州各級各部門認真組織相關業務人員系統、完整、深入地學習省、州相關文件及會議精神，開展分層次、分類別、重點突出、針對性強的業務培訓，積極做好有關政策措施的歸口解釋，全州共計組織干部專職培訓40場次，其他形式培訓19場次。第三，在形成良好工作格局上下功夫，為保障各項工作的順利開展發揮作用。通過方方面面的共同努力，全州建成了33個轉戶綠色通道和戶籍業務網上咨詢受理服務平臺，優先受理、優先審批、優先辦結農業轉移人口城鎮落戶業務，全州上下形成了“州里總部署、縣上總協調、鄉鎮抓發動、公安辦業務、部門強配合、群眾齊參與”的良好工作格局。截止目前，全州共計落實轉戶居民城鎮養老保險1005人，城鎮醫療保險68人，城鎮低保511人，流轉土地2485畝，開發就業崗位266個，參與技能培訓2289人，其他權益保障2794人次，年增加產值788萬元，新增帶動消費639萬元。

二、怒江州農轉城工作存在的問題

1.政府投入面臨巨大壓力。怒江州集山區、民族和貧困為一體，地理條件惡劣，經濟基礎薄弱，城市建設滯后，城鎮規模小，城鎮化率僅為24.5%，城鎮輻射及帶動能力弱，大量農業轉移人口轉變為城鎮居民后，州、縣政府投入壓力增大。住房保障、教育、醫療、民政等方面的資金缺口巨大。還要進一步加大水、電、路、氣等市政基礎設施建設投入并切實提高公共服務水平，財政支出面臨巨大挑戰。

2.農民有顧慮，后續服務管理配套政策措施尚待完善。第一，由于目前農村居民密切關注的轉戶后權益保障方面的政策還不夠明朗，后續服務管理配套政策措施不夠完善，統籌城鄉發展的制度障礙還未完全破除，農民對該項政策心中沒底。例如，轉戶居民二輪承包期滿后是否會強制其退出土地承包權，轉戶居民在三五年后是否可以“城轉農”，瀘水、福貢、貢山三縣目前享受邊民補助的農村家庭轉戶后能否繼續享受等具體問題，有待研究并解決。第二，由于相關配套政策不完善，農民普遍顧慮轉戶后土地、林地、惠民政策等利益發生變化，農村土地、林地經營權流轉難度大，抑制了區域社會經濟的統籌發展。第三，隨著全省城鎮居民平均工資的不斷提高，城鎮居民及職工養老保險、醫療保險最低繳費基數逐年提高，城鎮社保門檻高，轉戶后參保難度大。

3.農民對惠農政策有諸多的舍不得，轉戶意愿不高。近年來，國家強農惠農富農政策措施不斷出臺，廣大農民享受諸多實惠，相比較而言，轉為城鎮戶口的政策雖然有一定的好處，但是，就總體而言，吸引力相對較小。第一，教育補貼。由于校點收縮及教育資源整合政策的執行，城鎮及農村教育水平的差距進一步縮小，“兩免一補”及營養餐補助，讓每戶學生家庭都得到了實惠。第二，醫療衛生保障。全州四縣中有三縣農民全免費參保，另一縣低保戶、五保戶、殘疾人等7萬余人也全免費參保，且新農合在報銷比例、住院起付線、生育待遇、醫藥費報銷方式等方面優勢明顯，特別是從2011年起，新農合門診減免補償比例及住院費用報銷減免最高限額進一步提高，參合率達97.17%，參合農民的受益水平進一步得到保障。第三，老齡補助。從2012年7月起，全州范圍內60歲及以上的老年人，無需個人繳費就可領到每月60元的基礎養老金。第四，低保補助。以2011年為例，怒江州共納入農村低保16.7766萬人，占全州農村人口的40.3%，共納入城市低保13190人，占非農人口的11.17%，農村低保人均月補助82元，城市低保人均月補助179元，雖然農村低保月人均補助標準低于城鎮補助標準，但農村低保覆蓋面大，正在享受農村低保的農民擔心轉戶后無法申請到城鎮低保。第五，災害補貼。怒江州所有農村居民都有房屋和自然災害公眾責任保險，只要是在州內因交通事故死亡和因自然災害死亡的，可分別得到1萬元和3萬元的賠付，因災導致房屋受損的可視損壞情況得到相應補償賠付。此外，農民起房蓋屋有補貼，種糧有良種、化肥補貼，養母豬有母豬保險，相關部門發放實物等等。瀘水、福貢、貢山縣還有每年每戶1000元的邊民補貼。農轉城后，農民擔心利益受損

4.農民轉戶口后面臨的問題較大，怕無力解決，不敢轉戶。農民轉戶進城后面臨的最大生存問題，就是安居樂業的問題。就安居來說，擔心城里房價高，住不上房；就樂業來說，怒江州經濟發展滯后，農業基礎薄弱，工業經濟脆弱，缺乏支柱型特色產業，且產業結構單一、層次低、規模小，無法吸納更多的勞動力就業，勞動力資源過剩的問題較為突出。雖然近年來怒江州第三產業有了很大的發展，但是，由于受基礎教育、技能培訓、思想意識等多方面因素的制約，農民“等、靠、要”的思想仍然嚴重，市場觀念、商品意識、積累意識淡薄，就業創業能力弱，就業機會不充分、不穩定、待遇低的問題十分突出。在就業困難的情況下，更是不敢奢望樂業，再加上城市各種物價較高，生活無著落，因此，很多農民不敢考慮轉戶。

5.服務管理部門的運行機制有待健全。據統計，2012年和2013年，全州共完成轉戶25471人。這些人戶口雖然在城鎮了，但是，他們中的有些人遠離家鄉外出打工，有些人仍然住在原來的農村務農，有些人已經在城鎮戶口所在地就近就業，有些人卻無法或無力找到工作，就不了業，有些適齡兒童需要找學上等。這就需要多個管理部門密切配合，跟蹤服務，由此導致工作量和管理難度大，科學化管理的系統服務能力不足等問題。鑒于此，為了提高政府部門的管理能力和服務水平，相關調協工作機制還需進一步健全完善。

三、切實做好怒江州農轉城工作的措施

1.深化對做好農轉城工作重要性的認識。農轉城是提高城鎮化水平，加快經濟發展方式轉變的重要工作，它將戶籍制度改革與縣域經濟發展緊密結合，轉戶居民完全享有住房、社保、就業、教育、衛生等方面的市民待遇，減少了經濟社會發展中的失衡，已成為促進公平分配、保障和改善民生、維護社會穩定的推動力。為此，怒江州各級政府部門和各民族干部要深刻認識做好“農轉城”工作的重要價值和現實意義。做好“農轉城”工作，第一，有利于減少農村人口，擴大農村人口的人均耕地面積，減輕對自然環境的壓力，實現人與自然關系的和諧發展，提高農業現代化水平，促進農民收入增長。第二，有利于提升城市公共服務水平，推動城市化進程，確保“十二五”末全州城鎮吸納轉移農村人口10萬人，城鎮人口達到20萬人以上，城鎮化率達到35%以上目標的實現，加快怒江州城鄉統籌發展步伐。

2.加強組織建設，落實領導責任。要做好農轉城工作，怒江州各級黨委政府是關鍵，必須實施好“一把手工程”，進一步加強領導，健全機制，落實政策，及時研究解決工作中的重大問題，妥善解決各類矛盾，完善措施，推動工作向縱深方向協調有序發展。

3.加大投入力度，提高城鎮基本公共服務水平。第一，怒江州要充分利用國家實施新一輪西部大開發、興邊富民行動等一系列重大決策的機遇，積極爭取國家和省級的政策支持和資金投入，加大對基礎設施、社會事業、生態建設等方面的投入力度。第二，建立資源整合機制。以縣為主體，整合各級各類建設項目、民生扶持政策、獎勵補貼資金，增加怒江州各級政府的財政投入，加大公共基礎設施建設的力度，提高城鎮吸納農業轉移人口的承載能力。第三，建立政府與社會的協同機制。要充分發揮政府的主導作用，積極調整財政預算支出結構，籌措資金，將推動農民進城作為怒江州公共財政投入的重點領域，足額安排工作經費。第四，要充分調動企業、社會力量，發揮市場配置資源的基礎性作用。采用市場方式、技術方法和法律手段，引導社會資源參與到加快城鎮建設、完善城鎮公共服務、共同解決就業困難的各項工作中。

4.保障轉戶居民的各項權益。針對轉戶群眾流動性較大的特點，各相關政府服務管理部門要切實跟蹤解決好外出務工轉戶群眾、仍然居住在農村的轉戶群眾、就地就近就業或就業困難、無力就業及其他一系列可能在轉戶群眾身上發生的政治、經濟、社會問題，以保障轉戶群眾方方面面的權益，實現農村“五項保留”和城市“五項保障”無縫對接，保障轉戶居民的合法權益，避免轉戶居民成為城市游民和城市貧民，確保轉戶居民帶著尊嚴、帶著資源、帶著資本、帶著權益進城，平穩和諧地融入城市生活。第一，多方努力，改善轉戶居民的居住條件。要進一步強化政府職責，加大保障性住房建設的力度，采取廉租房、公租房對轉戶居民優先配租或定額配租的方式，解決轉戶居民住房困難的問題。要充分利用國家的各項優惠政策，強化金融服務，通過進一步擴大住房租賃補貼資金的爭取及發放范圍，使住房租賃補貼向轉戶居民中住房困難居民優先傾斜發放，健全靈活就業轉戶居民住房公積金制度、兌現轉戶居民購房稅費減免政策等方式，逐步使有條件的轉戶居民在城市租房或擁有自有住房。第二，保障轉戶居民的隨遷子女接受公平教育。要按照全省城鄉義務教育公用經費標準，落實財政教育投入，加快建設及擴大一批城鎮幼兒園、中小學、中等職業學校，滿足轉戶居民子女入學就讀的需求；要認真落實優惠政策，落實“兩免一補”以及相關獎勵、補助政策，確保轉戶居民子女義務教育階段的收費、管理與當地城鎮居民子女一視同仁。第三，積極穩妥解決轉戶居民的醫療和養老保險問題。要積極穩妥地推動新農合與城鎮醫療保險關系的轉移接續工作及新型農村社會養老保險和城鎮居民（企業職工）養老保險和被征地農民養老保障制度的轉移接續，保證轉戶居民參加城鎮醫療保險和社會養老保險無政策障礙，保障轉戶居民參加城鎮醫療及養老保險的各項權益落到實處。第四，抓好就業服務，提高轉戶居民的就業率。一要結合全民創業就業工程，提高轉戶居民的就業水平，將進城務工的轉戶居民納入城鎮就業服務和政策扶持范圍，開放就業崗位，提供免費職業介紹和就業指導，對就業困難人員實施就業援助幫扶，給予公益性崗位補貼和社會保險補貼扶持，鼓勵勞動密集型企業錄用轉戶居民，建立健全統一的就業失業登記制度，推動轉戶居民穩定就業。二要結合經濟社會發展需要和轉戶進城務工居民的特點，有針對性地開展就業、創業培訓，加大技能培訓力度，爭取符合培訓條件的轉戶居民能獲得人均2次的就業培訓機會，提高轉戶居民的就業創業能力。三要加大對轉戶居民創業的支持力度。優化創業環境，優化創業服務，擴大“貸免扶補”政策扶持，促進轉戶居民創業就業，增強轉戶居民在城鎮就業和發展的能力。第五，拓寬轉戶居民的增收渠道。加強林權、土地、宅基地流轉市場體系和服務體系建設，增加轉戶居民在土地、林權承包經營權出租、轉讓、入股等方面的財產性收入，拓寬轉戶居民的增收渠道，促進轉戶居民生活水平與社會發展水平相適應。第六，改革創新金融服務。以省金融辦掛鉤怒江州城鄉統籌工作為契機，進一步推進“三農”金融服務改革創新，做好項目融資工作，引導金融機構簡化農村資產抵押貸款程序，降低貸款門檻，擴大面向農村轉戶居民的農房、林權抵押貸款，使轉戶居民的資產權益高效流轉，支持轉戶居民進城創業，為轉戶進城居民在城鎮購房提供信貸支持。

5.增強城鎮的帶動輻射功能，吸引農民轉戶進城。怒江州要進一步加大小城鎮建設的力度，打造以六庫為核心，金頂、上帕、貢山縣城為中心的城鎮發展集群，走怒江特色的城鎮化發展道路，提高城鎮基礎服務功能和輻射帶動能力。第一，要加大城鎮水、電、路、氣等基礎設施建設的投入力度，切實加強住房、教育、文化、醫療等公共服務體系建設，適應不斷增長的人口需求，切實提高城鎮管理水平，推進管理現代化。第二，要切實轉變政府職能，把政府的主要職能、主要財力集中到為老百姓提供更多更好的公共產品上來，更加注重履行好社會管理和公共服務職能。第三，要完善配套政策，加大城鎮發展的土地、財稅、投融資等配套改革的力度，推動經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮行政管理體制改革，增強中心城鎮及中小城鎮的綜合承載能力，提高城鎮的輻射帶動功能，引導農村人口有序向城鎮轉移。

6.加快產業發展升級，促進城鄉統籌協調。怒江州要緊緊圍繞“三基地、一品牌”的戰略目標，按照一產重特色，二產促提升，三產保增速的工作思路，第一，加快發展礦冶產業、電力產業，加快培育生物產業、旅游產業，加快發展以金融、物流、信息等為重點的現代服務業，加快培育多級、多元支撐的產業發展格局，轉變農村傳統產業結構，加快怒江特色農業、經濟農業和生態農業建設步伐，推進農業產業化、林業現代化進程。第二，抓住結構調整、產業升級的有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點城鎮集聚，發展吸納勞動力多、就業帶動面大的產業，吸引更多的農村人口向城鎮集中，提高城鎮的綜合承載能力及帶動輻射能力，走以產業發展促進城鄉統籌協調發展的路子。