基層服務型黨組織建設：實踐·問題·路徑——以江蘇省通州區為例

楊 玲 沈 平

（中共通州區委黨校 政治學教研室，江蘇 南通 226300）

近年來，江蘇省南通市通州區在服務型基層黨組織建設中深入推進“五位一體”黨建惠民聯動工作體系建設，將服務不斷向下延伸。全區242 個村（社區） 黨總支建立了757 個二級黨支部、2921 個黨小組、9723 個黨員中心戶（群眾示范戶）、近萬名黨員志愿者，組成的服務網絡使基層黨組織和黨員成為百姓的主心骨、貼心人。

一、通州區基層黨組織在服務中教育引導群眾的實踐

（一） 密切黨群關系，以貼心的服務凝聚人

通州區深入推進“五位一體”黨建惠民聯動工作體系建設，細化夯實、拓展延伸組織架構，以組織覆蓋推動服務從“大村向小組”延伸。第一，每個黨小組長聯系10—15 名黨員、服務150 戶群眾。他們是群眾身邊的事務代理員、形勢政策宣傳員、黨務村務監督員、矛盾糾紛調解員和民情信息收集員。第二，每個黨員中心戶聯系服務1 個村民小組。他們在群眾中發揮示范帶頭作用，幫助群眾、引領群眾，健全了民情信息“收集——處理——評價——反饋”機制，全年匯總梳理群眾意見建議3.9 萬條，根據群眾點單開展便民服務16910 余次。第三，深入實施“百家單位大結對、千名干部大調研、萬名黨員大服務”工程。區委領導帶頭，全區410 多名副科職以上黨員干部“包聯、包扶、包辦、包責”，每月不少于3 天時間深入村組農戶，走訪慰問、解讀政策，互動懇談、興辦實事，全年幫扶困難群眾9598 戶，解決實際問題3555 個。通過服務入心、凝聚人心，群眾情緒在一線理順、矛盾問題在一線化解，2014 年矛盾糾紛同比下降21.5%。

（二） 努力搭建平臺，以正面的宣傳教育人

1.黨員干部著力做好政策宣傳。針對一些群眾對惠民政策認不清、弄不明，心結解不開，疑慮抹不去的問題，通州區組織開展“我有問題問干部”、“政策宣傳普及周”等活動，3000 多名區鎮機關黨員干部定期到村組，用群眾聽得懂的“大白話”、“大實話”把政策語言轉換成符合民生精神的群眾語言，及時準確地回答群眾普遍關注的熱點難點問題。

2.積極打造公共信息服務平臺。第一，構建了以黨員干部現代遠程教育站點、網上村村通、 《時代先鋒》電視欄目為重點的學習教育平臺，以黨建手機報、通州黨建網、《基石》報為重點的政策解讀平臺。多樣化的新型傳播方式，群眾愛聽愛看、廣泛參與、產生共鳴，使黨的聲音、黨的政策、黨的主張、黨的要求“一竿子到底”。第二，依托各類信息服務平臺，全年共匯集民情信息2.3 萬條，及時處理意見建議2.25 萬條，群眾滿意率90%以上，達到了以正面、正向、正氣、正能量引導民意、鼓舞民心、匯聚力量的目標。

（三） 豐富服務載體，以身邊的典型感召人

1.注重培養、總結推廣不同層面的先進典型和先進人物，用身邊人、身邊事影響、引導和帶動群眾。廣泛開展尋找“最美黨員”、“最美家庭”、“我推薦、我評議身邊好人”、“最佳睦鄰戶、最佳親情戶、最佳家園戶”等系列評比活動，全區涌現出一批“道德模范”、“勞動模范”、“優秀黨員干部”等先進典型和凡人善舉的感人事跡。

2.定期舉辦“道德講堂”、“金沙講壇”。通過專題講座、圖片展覽、征文演講等形式，讓群眾講典型、評典型、學典型，持續放大“榜樣的力量”，在全社會營造崇德向善、見賢思齊的良好氛圍。

3.積極創新先進典型的宣傳方式。把群眾身邊的典型事跡編排成喜聞樂見的文藝節目，依托“通州之夜”、“歡樂江海行”、“通州藝苑”等深受群眾歡迎的文藝演出平臺，增強了宣傳的主動性和有效性，使先進典型的形象達到了潛移默化、潤物無聲的效果。

（四） 整合黨員干部和社會資源，以文明的力量影響人

1.著力培養良好社會風尚。通州區深入開展“文明村鎮”、“美麗鄉村”、“城鄉結對”、“文明共建”等創建活動，作為全面提高群眾文明素質的重要途徑，努力培育知榮辱、講正氣、作奉獻、促和諧的良好風尚。

2.堅持黨員帶頭。在區鎮機關深入開展“黨員干部進社區、志愿服務作表率”活動。三年來，全區黨員干部共開展各類志愿服務980 余次，志愿服務累計時長31907 小時。通過黨內帶動黨外，一些具有一技之長的專業人士、熱心公益的各界群眾加入到志愿服務中來，形成了“宋英奶奶愛心坊”、“螢火蟲”志愿隊、“知心姐姐”等群眾性志愿服務品牌，“人人為我，我為人人”的志愿服務理念逐步深入人心。

（五） 創新活動形式，以法治的理念引導人

1.引導群眾增強法制觀念，理性反映訴求需求。隨著“法潤通州”主題活動的持續開展，全區組織引導120 多名法律工作者進農村、進社區、進企業，普及法律知識、解答法律疑點，引導群眾正確行使民主權利。2014 年以來，全區共舉辦法律公益講座122 場，開展無償法律援助267 次，營造了合理反映利益訴求的良好氛圍。

2.建立接訪下訪新常態，推行信訪積案項目化管理。鎮、區、園區黨政領導班子成員每天輪值接訪，及時回應群眾訴求。搭建“陽光信訪”網絡平臺，暢通網上信訪渠道，確保信訪人反映的問題得到及時妥善處理。

3.著力推動基層群眾自治，不斷提升基層民主決策的質量和效率。第一，落實村級事務“四議兩公開”，推行聽證會、評議會、協調會“三會”機制。第二，在村（社區） 建立“黨員群眾說事室”、“黨代表工作室”等議事陣地，吸引群眾參與黨組織活動，監督黨務村務，真正把惠民好事辦好、把民生實事辦實。在238 個村（社區）、1156 個非公企業全面推行黨組織領導班子“公推直選”，全區村（社區） 居委會的海選、直選比例達到100%，引導群眾依法選出“帶頭人”，教育黨員干部增強責任感、危機感，依法規范辦事。

二、建設基層服務型黨組織實踐中需解決的問題

（一） 服務對象上：重群眾，輕黨員；重常住黨員，輕流動黨員

第一，基層黨組織的服務大多指向村、社區的常住普通居民和村民，對普通黨員，特別是一些老黨員的教育服務往往被忽視，有些地方的老黨員甚至一年過不上一次組織生活。產生這種現象，既有黨員本身不重視的問題，也有組織關心重視不夠的原因。第二，基層黨組織教育引導的對象不只是群眾，黨員干部也是黨組織教育引導的重要對象。基層黨員本身就是群眾中的一員，不論是踐行黨的群眾路線，還是建設服務型基層黨組織，要達到教育引導群眾的目的，就要發揮基層黨員和普通群眾之間天然紐帶的作用，而不能將基層黨員與普通群眾割裂開來。第三，通州區各鄉鎮流動黨員特別是中青年黨員存在流動數量多、流動范圍廣、流動時間長的客觀情況，不可避免地給黨組織帶來了諸如黨員去向難掌握、活動難開展、管理難落實、作用難發揮的問題，使基層黨組織的政治引領功能較難在這一群體身上發揮作用。

（二） 服務內容上：重“實”輕“虛”

基層服務型黨組織擔負著服務改革、服務發展、服務民生、服務群眾、服務黨員的基本任務。而通州區無論是推進“五位一體”黨建惠民聯動工作體系、實施“百家單位大結對、千名干部大調研、萬名黨員大服務”工程，還是建立區、鎮、村三級便民服務直通平臺，形成了健全的網格體系，在服務民生、調解矛盾等方面做了大量工作，取得了顯著成效，使黨群關系進一步得以密切，這都是對群眾事務性服務，屬于務實的層面。而對群眾政治思想、黨的重大時事理論、方針政策的教育等“務虛”層面的服務力度不夠大。

（三） 基層黨組織設置不到位，服務組織單一

目前的服務組織以村、社區為主，民間的志愿者組織、企業組織等尚未普遍建立。基層黨組織設置還存在著“縱不到底、橫不到邊”的情況。第一，從縱向來看，流動黨員占全區黨員總數的5%。大量流動黨員的出現，致使一部分黨員游離于黨組織的教育管理之外，成了“袋袋黨員”、“空掛黨員”。第二，從橫向上看，基層黨組織設置還沒有跟上時代的發展變化。基層黨組織仍按照傳統模式建立，缺乏以產業基地為依托的產業聯動區黨組織、以合作經濟組織為紐帶的合作社黨組織、以行業協會為基礎的行業黨組織、以龍頭企業為支撐的村企合一黨組織等創新形式，難以最大限地凝聚社會各行各業的力量。

（四） 基層黨組織的功能定位和保障機制亟待解決

服務型黨組織建設要義在服務，重點在服務，難點也在服務。然而，基層往往把經濟建設作為硬性指標，而黨建則變成了可以“應付”的事，出現了重事務性工作，輕黨建工作的問題。第一，基層黨組織的人員配備缺乏明確規定，致使黨的基層組織建設中出現了新的“薄弱點”。第二，從社區黨組織和“兩新”黨組織的工作現狀看，缺少黨建工作經費、活動場地和工作資源。這已成為提高黨組織服務效能的瓶頸問題。第三，對各級黨組織的“一把手”進行黨的業務知識培訓不夠，致使基層黨組織的書記不懂黨建、不知如何抓黨建。

（五） 服務資源存量有待整合，增量亦需挖掘

現有服務活動主要是由政府為主導組織、執行，例如，“百家單位大結對、千名干部大調研、萬名黨員大服務”工程；依靠區、鎮、村三級便民服務直通平臺為群眾提供技能培訓、民政社保等便民服務；組建大學生村官、“五老”等宣講團。而對吸引社會力量開展志愿活動，形成諸如“螢火蟲”志愿服務隊、“宋英奶奶愛心坊”、“知心姐姐”等群眾志愿服務品牌，還須加強組織和資源整合，從而增強社會服務力量。在增量資源的挖掘上，企業和資本的服務資源尚未有效開發，亦沒有相應的機制和政策。

三、基層黨組織在服務中加強教育引導功能的路徑

（一） 優化服務內容，整合服務資源，服務發展大局

1.在服務內容上突出“引導”，以理論宣傳和文化服務凝聚人心。習近平總書記強調：“問題是時代的聲音，人心是最大的政治。推進黨和國家各項工作，必須堅持問題導向，傾聽人民呼聲。”當前，基層群眾對于通州區發展層面的宏觀問題、社會層面的中觀問題和個人層面的微觀問題，迫切需要更加深入、準確、貼心的分析和解答，對理論宣傳的期望和需求越來越高。第一，各鎮（街道）、村黨委宣傳委員以及區委黨校教師在理論宣傳中必須提高服務意識，突出教育引導，把理論話語轉化為群眾話語，直觀形象、生動活潑地傳播黨的理論好聲音。第二，要善于做“看不見的宣傳”。針對黨員群眾應學、應知、應會的知識與所見、所思、所想的問題，以小故事展示大道理，把旗幟鮮明的觀點隱藏在生動形象的宣傳形式中，通過理論的大眾化來達到“化大眾”的目的。第三，要推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接。整合基層宣傳文化、黨員教育、科學普及、體育健身等設施，建設綜合性文化服務中心。要按照地緣、業緣、趣緣，鼓勵有文體特長的黨員牽頭組建夕陽紅、老少樂、廣場舞等各類群眾文藝團隊，豐富業余文化生活，積極培育群眾健康向上的生活情趣，讓群眾在自娛自樂中實現自我教育、自我管理、自我提升。

2.整合執政資源和社會資源，構建多維立體的教育引導形式。中國共產黨是執政黨，教育、引導和服務群眾，當然要靠執政資源服務。但是，如果黨只會動用執政資源去服務，一定會服務到沒有資源。有個基層干部說過：如果只善于用感情去服務，一定會服務到沒有感情。因此，我們需要用執政資源撬動社會資源來共同服務。第一，加強黨員干部進社區活動力度，多做群眾需要的事，使服務活動落到實處，收到實效。第二，豐富志愿活動形式，拓寬志愿者來源，探索建立一套完整的志愿者活動考核激勵機制，形成志愿服務常態化。第三，建立機關干部和社會志愿者之間的有效溝通，促進執政資源和社會資源之間形成雙向流動，形成多維立體的服務資源，使教育引導功能的發揮在基層落地生根。

（二） 建立健全保障體系，保障基層服務型黨組織教育引領功能的發揮

1.加強制度建設。第一，強化分類指導。要以“三嚴三實”教育活動為契機，制定并下發指導農村、社區、機關、企事業單位基層黨組織建設的指導性意見，進一步明確各類基層黨組織的功能定位，不斷推進黨的基層組織建設。第二，強化考核督查。在對街道（社區）、鎮實施基層黨建工作目標考核的基礎上，探索建立黨政“一把手”的黨建工作“問責制”；結合每年黨校教育培訓工作，強化對“一把手”的黨建工作培訓。同時，探索基層黨建工作進行目標考核的內容、辦法和途徑，建立上級黨組織經常督促和重點檢查的督查制度。

2.加強隊伍建設。第一，探索基層黨務工作者走向職業化的道路。農村社區是黨務工作相對薄弱的地區，應該有更多的職業化的黨務工作者。例如，深圳龍華新區聘請了80 名職業化黨務工作者來解決這個問題，國外有職業化的黨工，值得借鑒。第二，深入開展以加強基層黨支部書記隊伍建設為內容的“班長工程”。在推進基層干部集中培訓的基礎上，制定“班長工程”的實施計劃，加大培養和選拔的工作力度，通過各種途徑加大村級后備干部、社區專職干部的培養力度，重點解決好村級黨組織書記青黃不接、后繼無人的問題，以基層黨支部書記能力的增強，帶動基層黨建整體水平的提高。第三，從構建大黨建格局的工作要求和基層黨建工作實際出發，適當增加基層黨組織黨務干部的配備，以調動基層干部的積極性，確保做好新領域的黨建工作。第四，逐步完善配置基層黨務干部的機制和方法。要把基層黨務干部隊伍建設納入全區人才建設總體規劃，構建起覆蓋不同系統和領域的基層黨務干部人才庫。

3.建立和完善黨建工作財力保障機制。要落實各級財政對基層黨建的財力支撐，通過“財政支持、黨費下撥、黨員捐助、社會參與”等渠道籌措基層黨組織服務經費，建立基層黨建專門賬戶和專項基金，按各街道（社區）、鎮所屬居民區、“兩新”黨組織和黨員數，明確年財政撥付黨建經費數，為基層黨組織尤其是居民區黨組織和“兩新”組織黨組織開展工作提供經費等保障。

（三） 創新基層黨組織的設置方式，實現基層黨組織教育引導群眾全覆蓋

1.創新村級黨組織設置，服務農村農業發展。農村產業結構正在發生著新的變化，高效特色農業快速發展，合作社以及行業協會大量涌現，為適應農村產業結構調整和高效農業發展的需要，必須優化農村黨組織的設置模式，帶動農民增收致富。第一，以產業基地為依托建立產業聯動區黨組織，促進高效特色農業快速發展。第二，以合作經濟組織為紐帶建立合作社黨組織，提高農民生產經營的組織化程度和農產品的市場競爭力。第三，以行業協會為基礎建立行業黨組織，幫助農民收集信息、開拓市場、規避風險，維護農民切身利益。第四，以農業龍頭企業為支撐建立村企合一黨組織，實現農村黨的建設與村企經濟發展相互促進、協調發展。第五，以特色中心村為主體建立聯村黨組織，由一個產業強大、經濟實力雄厚、組織堅強有力的強村帶一個或幾個弱村，實現共同富裕。

2.創新社區黨組織設置，服務居民群眾。第一，推行“一委三會”機制，在社區黨委的領導下，設立居民議事會和居民監事會，推選駐區單位黨員與社區黨員群眾擔任成員，與社區居委會分別行使社區事務中的決策權、監督權和管理權。第二，強化黨委議事功能，暢通黨員群眾訴求表達渠道，提高為民服務水平。第三，建立社區綜合服務中心，依托街道黨工委，打造“一條龍辦理、一站式服務”社區服務平臺，為駐區單位職工和居民提供勞動保障、家政服務、養老托幼等便民服務。

3.創新非公企業黨組織設置，服務企業轉型發展。突破傳統的以企業為單元的黨組織組建模式，創新多種方式組建綜合黨組織。第一，把非公企業按照區域、網格、片組分片劃區，依托骨干企業黨組織，進行區域聯建。第二，根據行業特征、產業關聯度、生產經營聯系等情況，依托行業協會黨組織或產業鏈黨組織，進行行業歸建。第三，對分布在鄉鎮（街道）、村（社區） 的非公企業，依托鄉鎮（街道）、村（社區） 下設的專門黨組織，進行掛靠組建。第四，在非公企業相對集中的工業園區、產業集中區，依托園區管委會建立黨群工作站，打造服務黨員職工、助推企業發展的綜合服務平臺。依托黨群工作站，組織開展崗位練兵、技能競賽活動，引導黨員職工在本職崗位上爭創一流業績。

4.創新流動黨組織設置，服務務工黨員。第一，在流出地建立縣級外出務工黨員工作委員會，在流入黨員相對集中、就業地點相對固定的地區建立駐外黨組織，并將其納入流出地上級黨組織管理范圍。第二，積極探索流出地、流入地黨組織“共建共管”的聯動機制。兩地黨組織簽訂共建共管協議，共同為流動黨組織建設提供經費、陣地等支持。第三，在流動黨組織中建立黨員教育、管理、監督、服務、激勵“五位一體”的管理服務制度，強化黨組織服務功能，使黨組織成為外出務工黨員群眾的溫暖之家和堅強后盾。