政府創新的影響因素與容錯機制的構建

黃 麗

（中共佛山市委黨校 管理學教研部，廣東 佛山 528300）

政府創新是公共權力機關通過實施一系列的新方法和新舉措，從而提高行政效率，實現公共目標。但政府創新區別于其他形式創新的最主要一點，就是政府創新的主體是公共權力機關。一般來說，政府創新具有如下特點：一是公共性。以實現公共利益為目的，以提高公共服務質量為努力方向。二是廣泛性。政府的服務對象是全體公民，因此，政府創新的影響不僅局限于政府機構內部運作效率的提高，同時對全體公民產生深遠的影響。三是政治性。在政府創新將打破原有的權力結構與利益格局，改革者需要承擔較大的政治風險，同時，政府創新作為政治體制改革中的一項重要內容，對政治體制改革的方向及進程起到極為重大的影響。從目前看，現有的政府創新研究成果研究方向大部分針對政府創新的制度創新、基本理論、作用意義、創新途徑、創新角色和績效管理等方面，對于政府創新的影響因素較少涉及，而在現實政府創新進程中，已有一些城市進行了政府創新的探索與實踐。因此，本文擬對政府創新的影響因素進行研究，為地方政府進行政府創新提供著力點和理論指導。

一、政府創新的促進因素

政府創新是為了適應經濟社會發展的新情況而采取的改革措施。在經濟全球化的今天，國家之間的競爭日益激烈，建設高效的服務型政府是增強國際競爭力的關鍵。政府創新有利于增強政府創新的動力。

1.經濟動因。政府改革會帶來政府管理與服務效率的提高和質量的提升，因此，政府為更好地完成績效目標，花費較少的成本提供更好的公共服務，政府存在進行改革的內在動力。政府改革將帶來的好處是多方面的，從效率的角度來看，民眾是支持政府改革與創新。隨著經濟的不斷發展與進步，政府機構也要隨之進行一系列的改革與創新，才能跟上當前經濟社會發展的步伐，否則，政府辦事效率低下等問題將嚴重制約經濟的發展，進而導致合法性危機的問題出現。無論從政府內部角度來看，還是從政府外部環境來看，政府創新是政府尋求進步的唯一途徑，也是穩定政府地位的唯一辦法，一切不適應生產力的生產關系都終將被淘汰。由此可見，經濟動因是政府創新最重要的動力。

2.思想動因。思想解放是一切改革的先決條件，改革開放給我們帶來的不僅僅是經濟上的發展，更重要的是民眾思想的解放。一是黨為促進經濟社會發展，不斷開拓創新，加強自身能力建設，提高執政水平，打造學習型政黨，政府改革與創新的動力不斷增強。二是民眾參政議政的意識不斷增強，促進地方政府公共服務行政文化的形成，兩者形成一個良性互動，相互增強。三是改革開放帶來政府執政理念的變革，從計劃經濟向市場經濟轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。為提高服務水平與效率，行政系統必須不斷適應新時代的變化，進行自我革新，由傳統的封閉型行政系統向現代的開放型行政系統轉變。

3.個人動因。政府創新，歸根結底是人的創新，人的因素在政府創新中占據重要地位，并且貫穿于創新的整個過程。教育事業的發展帶來國民綜合素質的提高，不僅體現在公共服務的客體上，同時體現在公共服務的主體上。公共服務客體的改變主要體現在自由、平等、法治、民主、憲政等為大多數人所贊同的民主價值觀對民眾思想上的引導，而公共服務主體的改變主要體現在政府主要領導及一般人員的綜合素質的提高。我國實行的首長負責制，政府主要領導人對本區域內的行政事務具有決策權，因此，領導者的素質和能力對全局具有重要影響。提高政府創新能力，要求政府主要領導人具有建設服務型政府的理念和為人民服務的思想意識。行政機關中的一般人員則應具有回應性，回應民眾的需要，與群眾進行互動，并激發卓越的工作思路。教育事業的發展帶來的個人綜合素質的提升，是政府創新的基石，沒有人的積極作用，一切創新都無從談起。因此，人必須具備創新的能力和素質，有欲望和動力去實現政府創新，也就是說，人需要從政府創新中得到一定的正面激勵。

4.政治動因。政府創新是政治體制改革中一項重要內容，而要順利開展政府創新，民主政治文化是不可或缺的。隨著改革開放的日益深入，我國形成的民主政治文化基本涵蓋了憲政文化、法治文化、創新文化和包容文化，同時也形成了一系列的民主政治理念，這些理念堅持以人為本、為人民服務、和諧穩定。這些民主政治文化和理念成為行政改革與創新的強大精神動力，推動改革與創新向前發展。一是地方政府得到充分的授權。政府創新是為了適應各種情況的變化而進行的改革與創新，民主政治文化給予地方政府更多的自由空間，在充分的事權與財權的支持下，地方政府才能順利開展政府創新。二是有利于爭取到上級的支持。地方政府創新必然會受到其他因素的干擾，只有在上級的支持下，才能全面進行改革與創新。即是說，良好的政治文化對于政府創新具有較大的促進作用。

二、政府創新的阻礙因素

1.制度體制障礙。我國現行的行政管理體制尚有可改進的地方，例如，行政機構臃腫、人浮于事，政府職能交叉、職責不清，決策流程冗長、效率低下等問題，這些構成了我國政府創新的制度性障礙，也是我國政治體制改革過程中需要不斷完善與改革的地方。政府創新的制度性障礙主要表現在：一是行政體制的封閉僵化。行政機構不斷膨脹，職能交叉重疊，人浮于事，甚至成為部門和個人牟利的工具，“對內服務”。二是監督機制缺失。由于對行政權力的約束力不夠，加之人治思想和官本位思想的泛濫，導致行政機構在市場經濟的激烈競爭中，既當運動員，又當裁判員，新聞媒體監督乏力，行政色彩濃厚。三是政府創新的激勵機制缺乏?！安磺笥泄?，但求無過”的思想在行政系統中蔓延，政府創新帶來的成果沒有得到相應的激勵，反而可能遭受反對力量的攻擊，導致政府創新缺乏動力來源。

2.法律保護缺失。目前，我國尚沒有關于政府創新的專門法律。近年來，各地政府相繼出臺了有關政府創新的規定，從制度層面對政府創新進行規范和保護，例如，2013年，上海出臺《關于促進改革創新的決定（草案）》，其中規定對政府創新中未達到預期目標的，只要在此過程中沒有謀求私利，可以免于對政府創新的單位及個人進行負面評價及追究責任。2009年，重慶市出臺《重慶市促進開放條例》，其中規定內容和上海的大致類似，但要求政府創新中的工作流程及措施符合相應的法律規定。2014年，溫州市出臺《關于支持和保護黨員干部改革創新的若干意見（試行）》，規定政府創新要符合市委、市政府的總體工作部署，不得有違市委、市政府的大政方針。這些地方政府規定與條例對政府創新有一定的推動作用，但是，法律效力偏低，規定不夠詳細，對政府創新的保護力度不夠，尚處于探索階段。

3.厭惡風險型文化與行政問責制。現代社會的發展與當前行政系統的狀態格格不入。當出現社會問題時，由于行政系統的封閉性，導致問題無法得到及時的發現和解決，進而醞釀成大規模的群體性事件。這些都是行政環境中極其不穩定的因素，政府創新活動本身帶有一定的不確定性和探索性，大大降低了行政系統承擔風險的水平，社會的多元化與復雜化對行政系統提出了新的挑戰。一是群體性事件數量逐年上升，引起了政府和全社會的普遍關注。群體性事件是社會矛盾極端的表現形式，表明我國政治體制的發展進程已嚴重落后于當代社會的發展趨勢，無法及時回應社會問題。二是全能政府演變為政府全方面的干預，而一部分政府無法管理的事項演變為嚴重的社會問題，表明了全能政府的弊端。三是缺乏暢通的社會訴求表達途徑，導致民眾通過各種非正式的途徑來達到自身的目的，而在此過程中，極有可能被誤導，引發更加嚴重的社會問題。因此，社會多元化發展導致政府抵御風險的能力降低，可控性降低，政府創新更增加了行政系統的風險系數。傳統行政文化中一個比較顯著的特點是厭惡風險，行政系統的封閉性、保守性衍生為厭惡風險型文化，一切按照既定的規則來辦事，毫無生機，開拓創新的意愿極低，政府官員寧愿在不犯錯的情況下安然度過自己的職業生涯，而不是冒著巨大的風險去改革、去創新，而行政問責制是遏制政府創新的一大障礙。因此，如何構建一種激勵和保障制度來鼓勵創新，這是我國當前行政體制改革中亟待解決的問題。行政文化是指在行政活動中凝結而成的一種心理認同、道德認同和價值認同，對于處在行政機構中的個體具有潛移默化的影響，而且兩者存在相互作用的關系。行政文化是長期作用的結果，而且一旦形成，就具有極強的穩定性，其影響也是持續的。中國傳統行政文化在長期的封建專制統治下形成，必然帶有專制、封閉和保守的特點。首先，官本位思想極其濃厚。其次，傳統行政文化的人治思想強烈。再次，傳統行政文化中的經驗主義決策模式對現代科學決策的影響突出。決策者依據主觀判斷和經驗，甚至是個人感情，嚴重影響了行政決策維護公共利益的目標。經驗主義決策模式背離科學與理性精神，不符合時代發展需要，主觀性、盲目性、隨意性較大，極容易產生偏差。

三、政府創新容錯機制的構建

良好的政府創新氛圍必須認可創新，同時對創新中產生的錯誤采取容忍態度，認可創新是對組織成員的創新成果給予肯定和獎勵，勇于創新的人必須敢于改變現狀，敢于向權威挑戰，因此往往會遭到反對，創新行為被認可是一件不容易的事情，只有形成認可創新的風氣，才能真正鼓勵政府創新。容忍錯誤是指對于創新過程中產生的錯誤進行客觀公正評價，允許錯誤的發生，從而免于對創新者的懲罰。創新是高風險的行為，發生錯誤的幾率較大，因此，容錯機制的建立，將有利于從制度上保障政府創新行為。

1.化解改革帶來的風險。政府創新和科學實驗具有一定的相通性?？茖W實驗無法一次成功，都是需要經過無數次失敗后才能摸索到成功的方法，政府創新也必然面臨失敗的風險。這些風險阻礙改革者前進的步伐，決策者往往為了明哲保身，不愿意犧牲個人利益來成就這項改革事業，因此，如何化解改革帶來的風險，防止將改革風險完全轉由改革者個人來承擔，值得深入探討。容錯機制就是一種很好的解決方案。容錯機制是對改革者和探險者的一種保護機制，在改革開放過程中已經有很多試錯的舉措，但是，對此的寬容和保護是基于人治層面的保護，而非法制層面的支持。建立容錯機制，就是由人治環境下的“寬容和理解”轉變為法律層面上的保護，這樣，可以從制度上、從思想上支持改革中的“探險”行為，刺激決策者成為敢于探險的官員，而不是“太平官”、“庸官”，進一步提高行政效能，推動經濟社會的全面發展。

2.打破傳統的保守文化氛圍。中國行政文化受傳統因素的影響過深，以至于到現在都能依稀看到傳統行政文化的影子。在政府再造和行政重塑過程中，中國曾一度追求理性官僚制帶來的行政效率，卻忽視官僚制的內在弊端。突破并超越官僚制是當前政府改革的方向，如何規避官僚制引起的負面效果，是政府改革與創新中的一項重要內容。容錯機制的建立，有利于打破傳統的保守主義文化氛圍。錯誤并非是無法容忍的，一定的錯誤才能鼓勵更多的創新，容錯機制有利于推動政府創新的發展，激發改革者的改革熱情，使原本的一潭死水被得活躍起來。

3.為政府創新建立相應的制度保障。政府創新面臨較大的風險，同時也遭到保守主義者的反對，因此，在改革的過程中，很多勇于探險的改革先行者都是冒著巨大的風險，能否順利推進改革的進程，多半都取決于領導當時的態度，一般都是在領導的默許下才能繼續進行。例如，安徽小崗村的“大包干”，開啟了中國農村改革的序幕。小崗村改革成功源于當地農民的改革意愿非常強烈，更重要的是當地領導對改革的默許。容錯機制就是將過去人治思想影響下的默許，變成法制思維下的制度保障，從制度上保護政府創新，為政府創新過程中面臨的問題尋求可操作的具體方案。

誠然，容錯機制對政府創新有巨大的推動作用，但是，容錯機制不能異化為掩蓋個人錯誤的幌子，因此，各地在鼓勵政府創新的有關規定中都提出了容錯的前提條件：要符合黨的大政方針；符合法律規定，沒有任何違背現行法律的決策與程序；單位與個人在此過程中沒有牟取私利、損害公共利益等。很明顯，允許試錯并非包容改革中的亂作為，首先是符合容錯的上述條件，其次是要經過民主決策程序，而非由個別決策者武斷專行。不僅在立項之前要經過各方的協調與討論，確定該改革項目是探索性強、風險高的行為，而且在事中和事后都要進行嚴格的監督與審計。只有這樣，才能使容錯機制成為改革開放中“探險”的堅實制度保障。