論執行難及執行措施的完善與加強

楊雪冰 李劍文

（普定縣人民法院 執行局，貴州 普定 562101）

民事案件執行難一直是全社會關注的熱點、難點問題。應該說，執行難，既有制度機制不完善的因素，也有執行機關主觀方面的原因，還有被執行人和協助執行人等諸多方面的因素。本文擬從加強對被執行人和協助執行人工作措施力度的角度，探討應對執行難問題的對策。

一、黨和國家解決法院執行難的措施和成效

民事執行，是執行機關根據國家民事執行法律所規定的程序，以國家強制力為后盾，在義務人不自覺按生效法律文書確定的義務履行時，迫使其履行義務，保護權利人的合法權利的活動。民事執行承擔著實現生效法律文書確定的民事權利義務的職能，故也被社會公眾寄予了厚望，一定程度上是他們評價和認可法律、司法裁判價值和作用發揮的核心因素。然而，長期以來，由于各種原因，生效法律文書確定的權利難以實現，執行難成為困擾我國法院工作的一個焦點問題，并引起了社會廣泛的關注。1999年1月，中央政治局常委集體聽取了最高法院黨組關于執行難的情況匯報；同年7月，中央專門下發了中發〔1999〕1l號文件，要求全黨全社會大力解決人民法院執行難問題。中紀委、中央政法委等下發了中紀發（1999）17號、中紀發(2006)16號、政法(2005)52號等文件，支持解決執行難的問題。2002年，黨的十六大報告明確提出要切實解決執行難問題。2004年底，中央轉發的《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》中，把解決執行難問題作為司法體制改革的一項目標。2005年底，中央政法委下發《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》。2006年，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建和諧社會若干重大問題的決定》進一步要求：“完善執行工作機制，加強和改進執行工作。”2007年，修訂的《民事訴訟法》還將一些經實踐證明確實有效的方式方法吸收到立法層面，如限制被執行人高消費、將被執行人信息錄入征信系統、通過公安機關對被執行人限制出境等。經過10多年的努力，執行工作從機制體制改革到實際的工作效果，都取得了長足的進步，但是，仍然存在許多問題。2009年，在全國開展清理執行積案活動中，由中央政法委和最高人民法院發文確立的一種新的結案方式，主要是為了建立無財產可供執行案件退出機制，規定對確無財產可供執行，或僅有部分財產可供執行且已經執行完畢的案件，以終結本次執行程序結案；其他方式結案的含義不確定，但是，也非正常執行到位以后的結案。

二、執行難的具體表現和原因分析

隨著黨和國家對執行難問題的重視，執行難的情況有了很大改善，執行不到位率從2008年——2010年的平均44%，降到了2011年——2013年平均25%的水平，但是，25%的執行不到位率本身可能有所保留。從社會公眾的心理感受看，仍然覺得執行難。究其原因，主要是以下5個因素。

1.社會法治意識薄弱。我國處于社會轉型期，其中一個重要的轉變，就是從傳統農業社會向現代社會轉變，從禮治和人治向法治轉變。在這個過程中，原有的規則秩序被打破，新的法律規則正逐步建立。但是，由于傳統的思想觀念根深蒂固，現代法治思想觀念遠未樹立，社會法律信仰尚未形成。全社會還沒有形成尊重司法裁判，自覺履行生效法律文書的意識和氛圍，對不履行或阻礙履行生效法律文書確定義務的違法性，尚缺乏正確的認識。在這種情形之下，地方、部門保護主義和各種非法干預盛行，不履行協助義務，被執行人逃避、抗拒執行的情況時有發生。

2.誠信觀念和制度缺失。第一，深入持久的政治經濟體制改革，使不同層次的人們以謀取經濟利益為目的的思想意識覺醒，加之法律意識和法制觀念淡薄，人們的思想道德、社會風氣、組織紀律混亂，不少人的價值觀、人生觀出現偏差，缺乏誠信意識和觀念。第二，我國尚未建立起完備的信用制度，國家對公民、法人和其他組織的財產以及企業的經營活動缺乏有效的監管；許多地區和行業缺乏基礎信息數據，現有的信息數據又過于分散和封閉。從而導致在法院執行工作中，難以查找到被執行人，尤其是被執行人的財產信息。不少被執行人一方面拒不履行生效法律文書，另一方面卻過著優越奢侈的生活。

3.執行法規不完善。如果被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，根據相關法律規定，人民法院有權向銀行、信用社和其他有儲蓄業務的單位查詢被執行人的存款情況，有權凍結、劃撥被執行人的存款；人民法院有權扣留、提取被執行人應當履行義務部分的財產，但應當保留被執行人及其所撫養家屬的生活必需費用；人民法院有權查封、扣押、凍結、拍賣、變賣被執行人應當履行義務部分的財產，但應當保留被執行人及其所撫養家屬的生活必需品。《民事訴訟法》還規定，被執行人不履行法律文書確定的義務，并隱匿財產的，人民法院有權發出搜查令，對被執行人及其住所或者財產隱匿地進行搜查，從法律的規定看，人民法院的執行措施很多，權限也很大。但是，執行這些法律條款的前提是：人民法院對被執行人財產狀況有十分清楚的了解。然而，第一，由于對民事主體特別是自然人的資產及負債狀況缺乏法律調整，法律上的缺陷可能使得《民事訴訟法》規定的執行措施落空。第二，由于個人破產法律制度尚未建立，企業破產法律制度運行不暢，許多本應通過破產程序清理的債權債務還遲遲停留在執行程序中，導致執行程序背負了過于沉重的負擔，許多執行不能的案件陷入僵局，執行積案也因此居高不下。

4.法院執行隊伍和機制建設不完善。第一，執行工作的內部制約和社會監督機制不完善，是造成執行難的重要原因。“執行難”也暴露出執行權運行過程中的腐敗現象，為此，應建立執行工作的內部制約和外部監督機制。我國目前的監督制度還不夠完善，在監督力度、標準、程序等方面規定都不夠具體、明確，如執行監督制度要求發現錯誤應及時糾正，但是，對錯誤認定的實體條件和程序尚未做出具有針對性的規定。第二，執行隊伍和財政狀況與執行工作的實際需要不相適應。這是執行效率不高的重要原因。從總體看，執行人員數量不足，案多人少的矛盾突出，不少法院的執行人員人均辦案數達到了300件以上；執行隊伍整體素質不高，少數執行人員消極執行，違法執行，不文明執行，在一定程度上加劇了執行難。許多法院辦案經費短缺，執行裝備落后，從而造成執行人員既沒有充足時間，也沒有經費保障外出執行。

5.政策限制導致久拖難執行。這是造成部分案件久拖難執行的政策性原因，第一，黨和國家的政策與法律在根本上是一致的，但在某些情況下也可能存在一定的沖突。例如，在國有企業改組改制破產清算過程中，有關部門出臺案件必須中止執行或暫緩執行的政策規定，造成許多案件不能執行。又如，許多企業早已達到資不抵債、應當破產，但由于種種政策上的限制難以進入破產程序。第二，在實踐中，法律效果和社會效果相統一司法政策難以恰當把握，社會對此也存在一定程度的片面理解。堅持嚴肅執法與維護社會穩定的關系問題上，很多情況下難以達到一致，某些涉及國有、集體企業的執行案件，因要考慮社會穩定等因素，法院往往處于兩難之中。不僅如此，由于實踐中對社會效果涵義的任意解釋，又引發了許多新的、更為嚴重的問題。“社會效果”成為一些人、一些地方、一些部門維護或謀求私利的借口，成為司法審判遷就民意，屈從輿論壓力的重要原因。

三、加大執行力度，破解執行難題的對策

執行難不是一個純粹的法律問題，而是一個社會問題，僅靠對執行制度本身的改革難以達到理想的效果。但是，加大執行工作力度又確實是緊急而迫切的。針對被執行人逃避抗拒執行，協助執行人推諉阻礙執行的嚴重局面，建議考慮采取以下3個方面的措施。

1.完善現行執行征信查詢系統。征信系統全面記錄了個人、企業及其他組織的信用信息，在一定程度上可以督促各個市場參與者誠信經營，遵紀守法。建立該系統的法律依據是審判公開制度，可以配合現在已經推行的判決書等法律文書上網工作進行。2013年7月1日，為促使被執行人自覺履行生效法律文書確定的義務，推進社會信用體系建設，對失信被執行人進行信用懲戒，最高人民法院審判委員會第1582次會議通過了《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》（以下簡稱“規定”），該文件對失信被執行人信息公布以及信用懲戒等作出了初步的規定。2013年10月24日，最高人民法院向社會開通了“全國法院失信被執行人名單信息公布與查詢”平臺，社會各界只要輸入被執行人姓名或名稱即可查詢失信被執行信息。該系統覆蓋到全國各級法院的子系統，其內容包括申請執行人、被執行人、判決書、執行請求事項、執行進度在內。該系統的建立，可以達到如下效果：一是便于社會公眾監督執行工作。二是有利于社會公眾在進行交易等活動時，審查對方的資質信用狀況，既能夠維護交易安全，又能夠有效地從源頭上防止執行不能。三是促使被執行人重視自己的信用記錄，督促其主動履行生效法律文書確定的義務。有了這樣制度和信息之后，一方面，所有的交易主體都會慎重對待，合理選擇交易對方，確保交易安全。另一方面，所有的交易主體都不愿意自己榜上有名，從而降低信用等級和評價，喪失交易機會。然而，該規定在實踐過程中存在諸多問題：首先，“規定”第一條對應當納入失信被執行人名單的情形作出了概括式的列舉，第二條對于納入名單的方式作出了規定，即依申請或依職權。由此引發的問題是申請人執行人發現被申請人執行人存在第一條所列舉的情形，但沒有足夠證據向法院提供，法院經審查后作出了不予納入名單的決定，且法院又怠于依職權將此類被執行人納入失信被執行人名單，造成信息不完善或是缺失，甚至帶來新的社會不公平隱患。其次，“規定”第五條第二項：“各級人民法院可以根據各地實際情況，將失信被執行人名單通過報紙、廣播、電視、網絡、法院公告欄等其他方式予以公布……。”該條款存在落實不到位的情況。因此，為貫徹實施執行征信制度，督促被執行人履行已經生效的法律文書，必須強化人民法院的失信被執行人員名單更新與完善義務。

2. 建立健全被執行人行為限制制度。現實生活中，有的被執行人一方面不履行生效法律文書的義務，另一方面卻又在進行高消費活動，但卻沒有相關的規定能夠有效控制。因此，建議配合執行征信系統，在技術條件和財力保障允許的情況下，通過征信系統聯網工作，形成執行互動機制。一方面，要賦予執行人申請人舉報處理類似行為的權利，對被執行人的高消費行為進行控制；另一方面，要明確被執行人的責任，包括罰款、沒收相關財物、司法拘留等等；同時，也要賦予案外人一定的配合義務，比如被執行人借用他人的汽車，第一次發現通知車主，停止出借。第二次同一車主，再有同樣行為的，要給予一定的經濟懲罰。這樣，可以有效防止被執行人借他人名義購置汽車等高消費品供自己使用的問題。在這個制度中，應該用列舉的方式固定被執行人不得從事的行為，以及其每次消費限額和每個月（或者其他周期）內累計消費的限額等。通過這些規定，督促被執行人履行生效法律文書確定的義務。時機成熟時，還應考慮建立自然人破產制度。

3、明確協助執行人的義務和責任。執行難作為一個社會問題，其解決需要全社會的積極參與，法律規定了協助執行制度和協助執行人的義務，但實踐的情況并不理想，有的消極推諉不配合，變相妨礙執行；更有甚者，給被執行人通風報信，為其抗拒執行提供幫助。該現象出現的主要原因：一是現行法律對負有協助執行義務的主體界定不周全，有些單位以此為由不予協助。二是現有政策或法律對協助執行人的責任制約相對不足。為了加大執行的力度，應該在強化協助執行人保護制度下進一步明確協助執行人及其義務，并規定嚴格的法律責任，加大對不協助執行人的處罰力度。另外，在地方利益或部門利益的驅動下，地方保護主義或部門保護主義應運而生。一些地方官員或部門領導往往會偏袒于本地當事人，甚至是成為被執行人強有力的后臺，阻礙法院執行工作。因此，解決執行難為題，必須完善現有法院執行信息通報、情況反饋及協作配合等聯動機制，盡快實現法院與其他協助執行部門之間的信息共享。明確國家機關單位（如公安機關、金融機構、房地產主管部門、工商管理部門及土地管理部門等）不配合執行的責任，有利于有效指引、評價和制約相關協助執行人員參與執行行為，達到舉全社會之力，使抗拒履行法律義務的違法者無所遁形，提高執行力。對于拒不履行協助義務或妨礙法院執行工作的，法院可以依法對該部門負責人及主要責任人員處以罰款甚至是拘留，并向相關部門提出紀律處分建議等。