香格里拉縣進城務工青年管理問題探究

楊愛清 和 芳 楊翠珍

（中共迪慶州委黨校 校辦，云南 香格里拉 674400）

進入新世紀以來，隨著迪慶州經濟社會的加快發展，越來越多的農村剩余勞動力向城市流動，而青年人占了進城務工人員總數的80%左右，成為了農民工群體的“生力軍”。盡管相關部門為這一群體提供了一些優惠政策，但事實上他們在就業、福利待遇、社會權益等方面還沒有享受與市民平等的待遇，甚至遭受到不應有的歧視或傷害，社會地位“邊緣化”。進城務工青年不被城市認同和接納，以“農民工”的身份在城市夾縫中生存，被當做廉價勞動力，使他們在正規體制中難以獲得安全感，缺乏責任意識，埋下了社會不穩定的隱患。掌握這一群體在城市真實的生存狀態，關注、了解并滿足他們的物質文化和心理需求，加強引導，加大服務力度，使之真正融入城市，成為對城市發展具有責任意識的主體，對迪慶州的跨越發展和長治久安具有重大現實意義。為此，中共迪慶州委黨校課題組以香格里拉縣三壩鄉為重點，采用問卷調查、座談、家長訪談、企業家訪談、基層蹲點等方式，對該鄉在香格里拉城區務工的青年（14—45歲）進行了摸底調查，目的在于掌握進城務工青年在香格里拉縣城區真實的生存狀態，了解他們在政治、經濟、文化和心理方面的需求，探索既順應社會發展主流，又符合農民工需求的進城務工青年管理模式和方法，實現對這一群體的組織、引導、服務和管理，為構建和諧迪慶平安迪慶提供參考依據。

一、迪慶州農村青年選擇城務工的緣由

香格里拉縣三壩鄉是外出務工人員較多的鄉鎮，全鄉5521戶，18641人，2013年在鄉鎮府登記在冊的外出務工人員2237人，保守估計全鄉有5000人外出打工，其中青年人就有4000人左右；以每個鄉鎮外出務工青年1000人保守估計，全州29個鄉鎮中至少有2.9萬青年人進城謀生。從調查情況看，迪慶州農村青年將進城務工作為謀生的首要選擇，主要有以下幾方面的原因：

1.農業比較效益低。較之于二、三產業，第一產業效益相對低是普遍性問題，而迪慶州農村由于農業資源條件嚴峻、勞動力文化素質低、科技投入不足、氣候不適宜、交通不便等多種因素的綜合影響，農業比較效益總體來說更低，進城務工的收益明顯高于從事農業生產。

2.人均占有生產資料少。資源富饒是世人對迪慶州的普遍印象，但事實上，迪慶州農村真正可利用并作為農民脫貧致富依托的資源人均擁有量并不多。蟲草、貝母、羊肚菌等林下經濟產品豐富的村落畢竟只是少數，而過去一度成為迪慶州農民致富希望的松茸如今也因市場價格的下滑而有黯然退場之勢。勞動是財富之父，土地是財富之母，包括土地在內的生產資料是農民賴以生存和發展的基礎，農民收入能否持續增加，農民的生活水平能否得到提升，取決于農民與生產資料的匹配程度。以農業生產中最重要的資源——耕地為例，迪慶州目前耕地總量約為47.8萬畝，人均占有耕地僅為1.65畝左右，且多為土質差產量低的坡耕地。農民投入到土地的勞力和資金受土地收益遞減規律的制約，制度創新和技術創新的收益受土地資源的限制，因此，在人多地少、農產品供求大體平衡并豐年有余的情況下，農民靠經營1.65畝的薄田要脫貧致富奔小康是相當困難的。香格里拉三壩鄉東壩村日村灣村民小組算是個典型，該村人均耕地不到1畝，靠經營田地，農民不要說致富，連溫飽問題都難以解決。到目前為止，該村還有不少農戶面臨著糧食不夠吃的尷尬，更沒有余糧來喂養牲口。人均擁有資源量過少，農民就算使盡渾身解數也難以創造出可觀的經濟效益。面對僧多粥少的困境，一部分青年人不得不選擇進城務工以貼補家用。

3.為了尋求更好的發展機會。隨著時代的發展，迪慶州農村青年的世界觀、人生觀和價值觀與父輩相比已經有很大的不同。他們不像父輩那樣安土重遷，也不再像父輩那樣滿足于“老婆孩子熱炕頭”的生活狀態，他們有一定的知識和技能，對外面的世界充滿了向往。他們希望通過自己的努力和拼搏，能夠在城里生存下來，與城市居民一樣享受城市生活的便利和富足，并尋找到發展機會。調查顯示，目前香格里拉城區農民工群體中，70%左右的青年人都希望能夠在城市扎下根來；80%的受訪家長表示，只要孩子有能力在城市生存就全力支持。

4.集中規模辦學的推動。2009年底開始，為了促進城鄉教育均衡發展，迪慶州委、州政府大刀闊斧地推進了集中規模辦學，按照“小學向鄉鎮集中、中學向縣城集中、高中向州府集中”的思路重新布局了全州中小學校點。教學點向城鎮集中后，一部分家長選擇了進城務工，一方面為了照顧孩子，一方面希望多掙錢以作教育儲蓄。在三壩鄉東壩2村道谷、拉丁兩個村民小組（彝族村），不少年輕父母就選擇了雙雙外出務工，僅拉丁村，全村118戶中就有12戶在香格里拉縣城附近租用當地農民土地從事養豬業。

4.城鄉一體化政策的拉動。2012年開始，基于全國全省加快城鄉統籌步伐、促進農業轉移人口轉變為城鎮居民的政策背景，迪慶州委政府加緊落實了“兩床被子一起蓋，十件衣服一起穿”的優惠政策，有序放開戶籍限制，加快了農民市民化的步伐。諸多優惠措施的落實，促進了相當一部分長期在外打工的務工人員扎根城市的決心。

5.純粹為了混日子。進城青年中，游手好閑、做一天和尚撞一天鐘的人也占了一定比例。這一群體文化水平普遍低，沒有明確的生活目標，缺乏吃苦耐勞的精神，在農村不愿意從事繁重的生產勞動，進了城又高不成低不就，進城的目的既不是為了接濟家庭，更不是為了自身發展，僅僅就是圖個吃好穿好。基于不勞而獲的心理特點，這一群體在城市往往不務正業，以賭博、充當馬仔、打手為謀生手段，甚至靠偷雞摸狗度日。這一群體雖然在數量上占的比例不高，但已經成為影響迪慶州社會安定的隱患之一，也是今后引導和監管的重點對象。

二、香格里拉縣進城務工青年的生存現狀

香格里拉縣城是迪慶州府所在地，作為全州的政治、經濟、文化中心，也是全州進城務工人員的主要聚集區。目前，香格里拉縣城人口約為9萬人，其中常住人口3.9萬人，流動人口2.6萬人，進城務工人員約有2.5萬人。調查顯示，進城務工青年目前在香格里拉縣城的真實生存狀態可以歸納為以下5點。

1.就業壓力總體不大。由于迪慶州旅游業的帶動和城鎮化的推動，加之農村剩余勞動力向城市流動的數量還不是太大，因此，香格里拉縣城區目前總體上沒有形成就業崗位供不應求的緊張局面，進城務工青年的就業壓力總體上來說還不是很大，只要肯吃苦，總能找到一碗飯吃。進城務工青年就業具有這樣四個特點：一是具備較高知識水平和技能的青年人就業相對更容易。二是經理層以上就業人員職業相對穩定，流動性小。三是用工單位提供食宿的居多。四是要求具備較高專業知識和技能的職業人員，如會計、廚師、專業技工、工地施工員、工程監理員等明顯不足，就業的結構性矛盾比較突出。

2.總體收入水平偏低。課題組對香格里拉縣城區各行業從業人員基本收入情況進行了調查，不同行業、不同職業的收入水平不同。進城務工青年的收入狀況具有這樣四個特點：一是知識水平越高、專業技能水平越高，收入水平也就越高，職業相對穩定。二是一些進城務工人員雖然賬面工資不高，但由于業主提供了食宿，解決了最大的生活成本問題，其最終可支配收入已實現與公務員相當。三是部分進城務工人員，如工地施工員、工程監理員、個體戶、職業經理層、導游等收入已遠遠超過公務員。四是總體收水平偏低。從整體分析，進城務工青年收入水平與城市居民相比明顯偏低，因為收入5000元以上的群體在總數中只占了20%左右，月平均收入在1500元以下的約占10%，月平均收入為1500—2000元的約占50%，月平均收入為2000—5000元的約占20%。以平均年收入24000元計（月平均收入2000元），進城務工人員收入比全州從業人員（在崗職工+勞務派遣）平均工資48649元（2012年統計數據）低得多。進城務工人員生活在城市，與城市居民一樣承擔各項生活成本，可收入水平低于城市居民，其生活水平必然也低于城市居民。“經濟基礎決定上層建筑”。收入水平低下，直接影響了進城務工青年享受其它各項社會權益，極大地限制著進城務工青年融入城市其它階層的可能性。

3.居住壓力大。調查結果顯示，在城市生活的各種壓力中，進城務工青年將住房壓力排在了首位。盡管作為一個五線城市，香格里拉縣城區房價不算高，但相對于進城務工青年的收入水平，擁有一套屬于自己的住房，對于大多數進城務工青年來說仍是可望不可及的奢望；不要說買房，90%以上的受訪者表示，租房壓力大。為了節省房租，不少進城務工青年選擇在城郊居民搭建的空心磚簡易房居住，冬寒夏悶，一間15平方米左右的簡易房，年租金在1800—2000元之間。一些收入相對高一點的務工青年，選擇租住條件相對好的公寓房，一間15—20平方米的房間，一年租金為5500—6000元，而且出租房水電費收費標準均高于城市居民。目前，迪慶州針對城市低收入階層提供的保障性住房有三類：廉租房、公租房和棚房區改造，主要面向城市戶籍的低收入群體。鑒于進城務工人員住房壓力大的現實，有關部門已考慮從2014年開始將“在城鎮有穩定就業1年以上依法參加社會保險的香格里拉籍農業轉移人口、在城鎮有穩定就業3年以上依法參加社會保險的非迪慶州籍外來務工人員”逐步納入公租房覆蓋范圍，但不少采訪者表示：一是覺得收費標準仍偏高。二是公租房的防盜窗等沒有配備齊全。三是香格里拉縣公租房建在離中心城市10公里的地方，入住后又要考慮交通問題。調查顯示，香格里拉縣城區一些具備一定規模和實力的企業，如美好家園、子元房地產、宏達酒店、義林建筑、天順、臧龍、正龍等，已經做到統一為員工提供職工宿舍。由于居住地集中，企業對員工進行管理相對容易，引導和管理效果較好。但是，學生式的集體住房也讓成年人感到不適應，因此，一部分人還是選擇了自己租房。

4.安全感缺失。目前，城市福利沒有把進城務工人員納入其中，公共財政對城市居民的各種補貼和福利支出，進城務工人員沒有享受，可以說，進城務工人員基本被排斥在城市社會保障網絡之外。調查顯示，進城務工青年群體中，用工單位（企業）為其購買保險的僅占20%左右，沒有購買保險的占80%左右。農村青年一旦離開世代生活的鄉村熟人社會，進入一個陌生的生活環境，面臨著城市生活帶來的諸多不確定因素，卻無法享受相應的城市福利和社會保障，其生活壓力必然遠遠大于城鎮居民。沒有屬于自己的住所、工作相對不穩定、沒有社會保障和福利的現實，讓進城務工青年普遍感覺沒有安全感。特別是來自州外、省外的務工人員，因社會關系網比較單一，這種感覺尤其強烈。在與進城務工青年家長的訪談中，眾多家長表示，孩子進城后最擔心的就是孩子的安全問題。

5.歸屬意識缺乏。情感和歸屬的需要是人與動物最顯著的區別之一。馬斯洛的需要層次理論表明：人是社會的人，人只有覺得自己屬于某一團體并感受到團體成員的關愛，才會感到安全和幸福。對于城市居民來說，單位是個人歸屬需要得到滿足的最重要的載體，通過單位各類活動（包括行政活動）的開展，個人實現與社會的有效對接；但是，對于進城務工青年來說，找到這樣一個載體卻非常困難。調查結果顯示，在進城務工青年群體中，與用工單位（企業）簽訂合同的僅占40%左右，而且很多合同因沒有具體的權益保障規定而流于形式。由于缺乏合同保障，進城務工人員工作穩定性差，流動性較大。目前，有意識地創建企業文化的企業，在用工單位總數中只占30%左右，而且形成完善管理模式的極少，對員工的導向作用還比較弱。由于在正規體制中找不到歸屬感和安全感，導致一些進城務工青年開始在體制外尋求途徑，通過加入老鄉會、兄弟會、姊妹會甚至幫派來滿足情感和歸屬的需要。

三、香格里拉縣進城務工青年管理存在的問題

1.農村夠不到。調查顯示，進城務工青年群體中，進城1年以下的占10%，1—5年的占50%，6—10年的占30%，10年以上的占10%，也就是說，90%的進城務工青年在城里生活已有1年以上時間，40%的農村青年在城里生活已有5年以上。由于離開農村的時間長，這一群體可以說基本脫離了傳統鄉村社會的管理。

2.城市管不著。令人堪憂的是，。這么龐大的一個群體長期在城市生活，政府部門對這一群體的管理卻幾乎處于空白狀態。表現為：第一，政府不掌握進城務工青年的基本狀況。香格里拉縣建塘鎮派出所登記的人群有兩類：常住人口和流動人口。進城務工人員既沒有城市戶口，也不是外來人員，因此，根本不在登記范圍之內。以每個鄉鎮1000人保守估計，全州29個鄉鎮中至少有2.9萬青年人進城謀生，但是，在迪慶州勞動就業服務局辦理《云南省農民工服務手冊》的僅3274人，辦理《就業失業登記證》的僅2872人（其中還包括大中專畢業生和城鎮下崗職工）。政府部門連進城務工人員人數都不掌握，更不用說掌握基本情況。第二，政府服務不到位。調查顯示，目前相關政府部門為進城務工群體提供的服務，僅局限于一些零星的培訓、提供就業信息和召集專場招聘會，通過政府相關部門提供就業信息實現就業的不到5%，95%的進城務工青年都是通過親戚、朋友和老鄉介紹找工作。為數不多的就業培訓，覆蓋面小、針對性不強，作用極其有限。第三，政府管理幾近空白。調查顯示：政府在服務方面做了一些工作，但是，在引導和管理方面幾乎沒有做什么，而是將這一責任轉嫁給了企業；而在香格里拉縣城區用工單位中，具有這種社會責任意識并有能力負起這一責任的企業只占30%左右，大部分在小型企業、個體經營戶打工的青年人，基本處于無人問津、無人管理的狀況。

四、香格里拉縣城區進城務工青年管理存在問題的原因

進城務工青年在管理上出現的問題，是多種因素綜合作用的結果，既有共性原因，也有迪慶州的特殊性。綜合起來，可以概括為4個方面。

1.政府不盡力。在進城務工人員的管理上，迪慶州和香格里拉縣沒有一個明確的責任主體，相關部門之間也是條塊分割、職能不清。勞動就業服務局既抓農村勞動力轉移就業工作，又抓城鎮就業工作，而且，從目前工作的開展情況看，更偏向于解決高校畢業生、城鎮困難人員和退役軍人的就業問題，農村勞動力轉移就業工作相對薄弱；工商聯、團委、民政、婦聯、扶貧辦、農牧局等部門也在為這一群體做一些工作，但也只是一些見子打子式的零星服務工作，沒有形成部門聯動、分工明確的長效機制。調研過程中，不少企業反映，政府與企業之間溝通過少，政府不知道企業在做什么，企業也不知道政府的工作意圖。沒有專門的管理機構、沒有數據庫、沒有信息共享平臺、沒有長效工作機制，說明迪慶州各級黨委、政府還沒有充分認識加強對進城務工青年管理的重要性、必要性和緊迫性，也沒有把加強對進城務工青年的組織、引導、服務和管理提上議事日程。

2.企業不上心。大多數用工單位還沒有把引導和管理進城務工青年納入企業管理的職責范圍。有些企業由于規模小實力弱、力不從心，有些企業僅把依法納稅作為企業唯一的責任，多數企業則認為自己不負有引導和管理責任，回饋社會的責任意識不強。

3.進城務工青年不主動。長期的城鄉分割的二元經濟體制，使得農民和市民的界線涇渭分明，而這種觀念到今天為止還在深深的束縛著農民，包括進城青年。不管在城市生活的時間有多長，進城務工青年始終把自己界定為“農民”，他們沒有意識到、也不認為政府有義務為其承擔組織、引導、服務和管理的責任，他們也從不積極尋求政府的幫助。在問及“當合法權益受到侵犯時怎么辦”時，90%的青年人選擇了“找有權勢的老鄉和熟人幫忙”，一部分青年人雖然選擇了“依靠黨和政府”，但問及具體操作程序時，卻是一臉的茫然；問及迪慶州2012年開始實施的“兩床被子一起蓋、十件衣服一起穿”的農轉城政策，80%的青年人回答“不知道”；大多數的青年人將業余時間花在娛樂、老鄉聚會、上網打游戲上，主動學習、主動提高自身業務技能的極少。

4.市民不關心。調查中，85%的進城務工青年表示“城里人”尊重自己，在工作過程中，也很少碰到被“城里人”刁難的情況，這說明香格里拉市民對進城農民工至少不像其他一些地方一樣排斥。但是，市民的態度僅僅也就止于不欺負、不侮辱，除了自己的親戚、老鄉，市民內心深處普遍還是對進城農民工抱有防范和歧視心理，始終與其保持一定的距離，談不上關心，更談不上關愛和幫助。

五、加強香格里拉縣進城務工青年管理的對策

越來越多的農村青年向城市流動，既是社會生產力發展的必然結果，也已成為我們無法回避的現實問題。這一群體如果不能享受到與市民同等的權利和待遇、獲得作為城市主體的歸屬意識和安全感，就不可能真正融入城市，也不可能由衷的熱愛香格里拉。加強對進城務工青年的組織、引導、服務和管理，必須盡快提上議事日程。

1.成立進城務工人員服務中心。鑒于目前對進城務工人員多個部門都在管但又管不到位，條塊分割、職能不清的現實，建議在勞動就業局下設立進城務工人員服務中心，設立敞開式服務大廳，配備專職人員。由服務中心全面負責進城務工人員的具體管理工作，包括：第一，進城務工人員基本數據登記。第二，接收進城務工人員的各類利益訴求。第三，負責與企業的銜接。第四，建立與團委、婦聯、扶貧辦、民政局、工商聯、司法部門、公安機關等職能部門的聯動機制，充當好政府、企業與進城務工人員的橋梁。第五，提供維權服務，為進城務工人員排憂解難。第六，組織開展針對進城務工青年的各類活動，如歌詠比賽、體育競賽、勞動技能大賽等；及時了解進城務工人員的物質文化生活需求，擴大針對進城務工人員的服務覆蓋面，切實維護好進城務工人員的各項權益，使服務中心成為“進城務工人員之家”，盡力使進城務工人員獲得必要的歸屬感和安全感。

2.建立進城務工人員信息庫。建立州、縣、鄉、村四級聯動機制，以村為基本單位，每年進行一次規范準確的進城務工人員信息調查，逐級上報，在縣、州一級的進城務工人員服務中心建立起完備的進城務工人員基本信息庫，以便掌握進城務工人員基本情況；同時要求企業提供基本信息，建立企業基本信息庫。

3.創建勞動就業信息共享平臺。依托政務網，由進城務工人員服務中心負責建立勞動就業信息共享平臺，第一時間發布政府針對企業和進城務工人員制定的相關政策、企業招工信息、各類活動通知、培訓信息、企業文化建設情況等，實現信息共享，強化政府部門、企業、社會團體、進城務工人員之間的溝通和交流，避免因信息不對稱而產生各類問題。

4.加強與企業的合作與聯動。企業是進城務工青年最重要的吸納單位，政府實施對進城務工青年的組織、引導、服務和管理職能，更多要通過以企業為載體來實現。為此，第一，必須完善扶持創業的優惠政策，形成政府激勵創業、社會支持創業、勞動者勇于創業的新機制，加大服務的力度，在制度層面簡化各種手續。第二，鼓勵和扶持企業建設企業文化，邀請社會知名學者、專家充當顧問，幫助和指導企業文化建設，發揮文化軟實力對員工的引導作用。第三，增強失業保險制度預防失業、促進就業的功能，促進企業擴大保險覆蓋面。第四，健全工資決定和正常增長機制，完善最低工資和工資支付保障制度，完善企業工資集體協商制度，促進企業建立最低工資和工資支付保障制度。第五，創新勞動關系協調機制，暢通職工表達合理訴求渠道，促進企業完善工會組織，使工會成為職工維護權益的載體。

5.完善企業評價機制。第一，要進一步完善企業評價機制。除了依法納稅、誠信經營外，還應該把企業吸納的就業人員人數、企業文化建設情況、對進城務工青年的引導效果等納入企業考核的指標體系，建立科學評價體系，避免企業之間的惡性競爭。第二，要對社會貢獻大的企業給予相應的政策傾斜，同時，要加大宣傳力度，加強對優秀企業和優秀企業家的宣傳，在整個企業群形成崇尚“社會責任意識、回饋社會意識”的良好氛圍，鼓勵更多的企業加入到組織、引導、服務和管理進城務工青年的隊伍中來。

6.切實解決進城務工人員的住房難問題。鑒于目前多數進城務工人員居住壓力大、居住條件差、居住分散的現實，建議逐步擴大公租房、廉租房的覆蓋面，將長期在城市打工、收入水平低、確實困難的進城務工人員納入覆蓋范圍，進一步完善公共設施，適當調低收費標準。甚至在條件成熟時可考慮成立進城務工人員社區，以便于集中統一管理和統一開展各類社區活動。

7.加強對進城務工人員的教育和引導。第一，在進城務工人員服務中心設立“企業家講壇”， 根據不同時期工作需要確定主題和活動方式，邀請政府官員、專家學者、企業家、經理層人員和員工代表參加，不定期開展活動，使“企業家講壇”成為連接企業、員工與政府的橋梁與紐帶。第二，由進城務工人員服務中心牽頭，加強與黨校、職業學校的合作，充分發揮學校的智力優勢和師資優勢，根據不同時期不同企業的需求，經常性開展“送文化進企業”活動，把黨的方針政策、社會主流價值觀、心理健康知識、文明生活方式及企業需要的相關知識及時送進企業，以強化對進城務工人員的教育和引導。

8.加大培訓力度。第一，完善城鄉均等的就業創業服務體系，構建勞動者終身職業培訓體系，由進城務工人員服務中心負責，建立進城務工人員長效培訓機制。第二，多方位籌措資金。采用政府補助一部分、企業繳納一部分、個人繳納一部分的方式解決資金難題，通過舉辦夜校、學歷班和各類技能培訓班，提高進城務工青年的業務技能和綜合素質，擴大進城務工青年的就業空間。

9.組建志愿者團體。在國家機關工作人員、企業家階層、城市居民和進城務工人員中召集志愿者，在進城務工人員服務中心組建旨在為進城務工人員服務的志愿者隊伍，在中心開展各類活動時無償提供各種志愿服務。組建志愿者團體，第一，有利于公務員、市民和進城務工人員之間的換位思考，促進彼此之間的溝通和交流。第二，有利于增強各類城市主體的社會責任感。第三，有利于培育“奉獻、關愛、互助”的良好社會風氣。