新型城鎮化建設與農民工市民化的有序推進

許海燕

（中共曲靖市委黨校 行政學與法學教研室，云南 曲靖 655000）

新型城鎮化是黨的十八大確定的重大國家戰略，是穩增長、擴內需的最大潛力所在，也是轉方式、調結構的重要抓手。過去10年，中國經歷了世界最大規模的城鎮化過程。據國家統計局發布的2012年國民經濟和社會發展統計公報顯示，我國城鎮人口7.1億人，占總人口的比重52.6%。年均提高近1個百分點。我國改革開放以來，城鎮人口凈增5億，城鎮化率2013年已達到53.7%，超過世界平均水平。但我們也必須清醒地看到，與發達國家70%-80%的城鎮化率相比，我們的差距依然不小，而且到2013年全國農民工總量為2.69億人，外出農民工1.66億人。可以說，全國1.66億的農民工還沒有城市化，進城農民工占全國城鎮化人口7.1億人的23.4%，城市化質量仍然較差。如何積極引導城鎮化健康發展，實現質的飛躍，已到了必須轉型的階段。推進新型城鎮化是中央提出的關于我國未來經濟持續發展的突破口和方向，必將成為我國未來十年的大戰略。推進新型城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化的質量，目的是造福百姓和富裕農民。能否將2.69億農民工有序實現市民化，是判斷新型城鎮化能否達到預期目標的重要判斷標準。因此，在全力推進新型城鎮化的過程中，要高度關注農民工市民化的問題，采取系統而有效的措施，解決好推進新型城鎮化與農民工市民化的關系。這意味“讓農民工逐步融入城鎮”，即農民工市民化將成為未來工作的準則。新的一輪城鎮化顯然具有了不同以往的新基礎、新條件和新形勢。

一、推進新型城鎮化面臨的問題

1.戶籍制度存在弊端，制約城鎮化的快速發展。隨著計劃經濟向市場經濟的轉變，戶籍制度的弊端就已慢慢顯現，就此政府曾出臺政策做過一些調整，允許和鼓勵農民進城務工經商，也逐步放寬了居住、擇業、保險、子女就學等方面的政策，促進了城鎮化。但由于戶籍制度以及相關政策仍然沒有進行根本性的改革，因此，多年來形成的城市與農村“二元經濟”結構日益呈現剛性，由此而引發的各種弊端不斷顯現，影響面與影響深度仍在繼續發展。第一，雖然我國城鎮化率僅為53.7%，但已出現了“用工荒”，這與大量農民工處于流動狀態有關，癥結還是戶籍制度。自1997年全國小城鎮戶籍改革試點起，17年過去了，2.69億農民工實現了地域轉移和職業轉換，卻沒有同步實現身份和地位的轉化。在學界，農民工被稱為“半城鎮化的人口”，包含了這部分人口的城鎮化也被稱為“偽城鎮化”。結果造成大規模農民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，增加了交通運輸壓力和社會管理成本；“城鄉兩棲”同時也造成資源的雙重占用，大量人口的異地轉移則導致農村出現空心化問題。大量的“三留人口”（留守兒童、留守老人和留守婦女）成了我國經濟社會轉型過程中與農民工流動相伴生的一個特殊現象，帶來了很多社會問題，影響了城鄉社會的和諧穩定。第二，城鄉分離的戶籍管理制度客觀上形成了城鄉分離的社會保障制度，使農村和城市的保障體系相互斷層，處于兩種完全不同、相互隔離的狀態，缺乏一種隨著農民進入城市、身份變為市民，由農村保障體系順利轉為城市保障體系的過渡機制。當農民一旦脫離土地進入城市時，既失去了農村土地這個基本的生活保障，又同時受到城市保障體系的排斥，這樣，就使得農民游離于現行社會保障體系之外，農民進了城卻沒能享受城市社保和公共福利，農民工成了生活在城市邊緣地帶、經濟和社會地位低下的城市弱勢群體。并且，由于現行制度的排斥，在很長一段時間里，農民工在城市里受到了不公正的待遇，包括超常勞動時間、拖欠工資、在勞動場所受到損害等，有的基本生活都無法保障。因此，農民工居住在城里，卻并不代表就成為了一個真正的“城里人”。在農民群體眼里，“城里人”更實質性的內容是指能享有比農民更完善的社會保障。所以，農民群體在最基本的生活保障得不到滿足的時候，若讓農民放棄農村的土地這個基本保障，去城市尋找更好的生活環境是不現實的。這個基本的現實嚴重影響了城鎮化的快速發展。

2.人地矛盾和資源環境壓力巨大，粗放的城鎮發展模式難以為繼。我國人多地少，宜居空間、能源資源、環境容量是城鎮化發展的主要制約因素。按照部署，“十二五”期間我國將轉移農業勞動力4000萬人，數量龐大的“新市民”必然要求相應的公共設施與公共服務，城鎮基礎設施、房屋建筑、交通等方面建設的快速增加也必將消耗大量水泥、鋼鐵、煤炭等高能耗產品，導致能源資源消費量的大幅度提升。而最為突出的問題是城鎮接納能力跟不上人口轉移的速度和廣大城市居民日益增長的物質文化需要。目前，我國每年從農村轉移到城鎮的人口有1000多萬，相當于歐洲一個中等國家的人口總量，未來較長一段時期中國城鎮人口還將增加3億左右，相當于美國的人口總量，這將意味著城鎮的就業吸納能力、基礎設施承載能力以及社會管理任務等壓力巨大。而在現實發展中，第一，近年來的重大事件（河水污染、空氣污染）可以證實，不少地區只追求工業化、城鎮化的速度，造成用地失控、環境破壞，每年所消耗的各類資源越來越多，生態環境越來越差。第二，城市居民對人居環境的要求不斷提高，對住房、醫療、教育等民生問題反映強烈。一些城市交通擁堵、環境污染、抵御自然災害和應對突發事件的能力不足等問題凸顯，“城中村”、城鄉接合部等地段往往成為管理盲區，這與現代化城市的發展要求差距很大。健康城鎮化將是中國的長遠戰略，也是大力保護我國各種資源環境的重要因素。

3. 農村土地政策存在不足，導致城鄉關系不協調，二元結構明顯。城市和農村作為人類生活的主要聚落，具有相互彌補性和支撐性。但在中國城市和城鎮發展的進程中，城鄉差別和“三農”問題日益突出。第一，近10多年來，城鎮化呈急速發展的態勢，“土地城鎮化”的速度更快，出現了冒進式的土地失控。國土資源部的資料顯示，“十一五”期間，全國土地出讓每年平均達660萬畝，還有農林水利各部門每年占用千萬畝良田，這對于我國有限的土地資源是一個嚴重的挑戰。不少地方未經批準，擅自建設占地很大的度假村、高爾夫與旅游休閑區等。在城市化進程中，“攤大餅”式的“造城運動”極大地浪費土地資源。許多城市郊區化泛濫，許多單位大量占用土地，尤其是開發區、大學城的攀比式建設。農民只得到微不足道的補償。可以說，中國城市的發展，是以犧牲農村的利益為代價的，存在的剪刀差，使大量的農村財富變相流入城市。中國城市的崛起，鄉村塌陷的怪狀，制約了鄉村消費能力的提升，不利形成統一的國內市場，不能為城市和工業的可持續發展提供有力的支撐。第二，土地政策難以產生應有的推力，戶籍政策更沒有產生必要的拉力，導致農民難以割舍多年來經營的土地，同時，由于土地種糧收益過低，大量青壯年外出打工，有的干脆撂荒，有的租給別人，種地的是留守婦女、兒童和老人，農村社會結構加速轉型，“種糧口糧化、農業副業化、農戶兼業化、村莊空心化、農民老齡化”趨勢越來越明顯。“誰來種地、怎么種地”的糧食安全問題日益嚴峻。

4.加快城鎮化發展的認識上存在誤區。戶籍制度及相關政策存在如此多的弊端，甚至波及其他方面的改革，然而，多年來這一制度一直沒有得到實質性的改變。究其原因，主要是對加快城鎮化發展的認識不到位，存在一些誤區。第一種觀點認為：“農業是國民經濟的基礎，因此需要穩定農民隊伍”。農業是基礎，不容置疑。但當歷史已進入到了經濟全球化的21世紀，農業發展并不是取決于農業人口的多少，而是取決于農業生產如何伴隨著勞動力的轉移和土地流轉，實現規模化經營和產業化運營，使農業轉變為現代化農業。只有提高農業產業化水平，提高產品競爭力，引導農村富余勞動力合理轉移，才是解決農民問題的根本途徑。第二種觀點認為：“城鎮化就是農村變城市”。在傳統城鎮化發展過程中，許多地方管理者用城市人單方面的觀點來規劃和發展農村，難免忽視農村特色和農民習俗，用很低的補償金把農民“趕上樓”，損害農民的利益，這是另一種形式的“圈地運動”。將城鎮化作為大搞“造城運動”的手段，結果可能是新城涌現了，但農村衰落了。實事上，城鎮化既不是把農村變為城市，也不是把農業變成工業，而是通過減少農民和推動土地規模化經營，提高農業勞動生產率，提高農業產業利潤率；通過調整農村的生產組織方式，改變農村的生活方式，提高農村公共服務水平。新型城市化，絕對不是要消滅農民，消滅農村，人為的實現更大程度的人口城市化，而是實現鄉村與城市的共存共榮。第三種觀點認為：“農民進城會導致過度城市化”。客觀地講，目前的城鎮化未能解決好農民工市民化的問題。“只讓來打工、不讓來落戶”的方式表明：中國過去的城鎮化本質上是一種“半拉子”的城鎮化，是一種“要土地不要人”的城鎮化，是“土地的城鎮化”而非“人的城鎮化”。這樣大規模、長時段地將人和地割裂開來的城鎮化過程，由此也帶來了極其嚴重的一系列問題。

二、推進新型城鎮，實現農民工有序市民化的應對策略

1.推進戶籍制度改革。城鎮化的過程不是城市現有人群自我發展、自我提高的過程，而是農民逐步融入城市的過程。我國有2.69億農民工，推動戶籍制度改革，讓他們扎根城市，享受城市居民同等待遇，是社會公平公正的體現。2014年7月，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），明確要求適應推進新型城鎮化的需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。這標志著推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。由此看，戶籍制度改革是推進以人為本的城鎮化的“牛鼻子”，必須抓緊抓好。如何部署深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，是涉及億萬農業轉移人口的一項重大舉措。各省、自治區、直轄市人民政府要抓緊出臺具體改革措施，各有關部門要按照職能分工，抓緊制定相關配套政策。但應防止急于求成、運動式推進。第一，戶籍制度改革應明確對象，逐步轉換戶籍功能，分解附著在戶口上的各種社會福利，使戶籍制度向更加有利于促進人口自由流動、促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，這就要全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。這是社會公平公正的體現，也是未來戶籍制度改革的核心。第二，要探索建立政府、企業、個人共同參與的社會公共服務均等化成本分擔機制，建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度，從而逐步淡化戶口價值，消解戶口等級。即戶改需要實現兩個脫鉤，一個是城市福利一定要和城市戶籍脫鉤。要實現真正的脫鉤，是非常困難的，尤其是農村和城市社保的互通互聯，標準統一，需要投入的資金是非常巨大的。第二個脫鉤是進城農民工一定要與宅基地脫鉤。現在農民不愿意進城，很多人擔心土地被收。解決宅基地問題并不是說直接收回農民的土地，而是國家要研究土地確權問題，讓土地可以流轉，建立農村宅基地的有償退出機制。這不僅有助于推進我國戶籍制度改革從“注重形式”向“更關注內容”的方向發展，也有助于推進我國城鎮化發展從“注重數量”向“更關注質量”的方向轉型。當然，加快戶籍改革，要有一個過程，關鍵是要本著“堅持以人為本、尊重群眾意愿”的原則，尊重城鄉居民自主定居的意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口的合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。同時，要堅持因地制宜、區別對待的原則，充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，有序推進農業轉移人口市民化。

2.要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。農民工市民化不僅僅是戶籍問題，關鍵讓他們融得進、留得住、住得下、能就業、可創業。農民進城了，卻無法獲得穩定就業，不能獲得體面而有尊嚴的城市生活，在城市中形成了城市二元結構。這樣，以貧民窟為代價的高城市化率，不僅不意味著實現了現代化，而且意味著因為城市缺少產業和就業支撐，而使城市難于治理，經濟發展困難重重，從而落入到“中等收入陷阱”。這在推進城鎮化進程中一定要加以警惕。因此，農民工市民化是一個長期而又艱巨的任務，不可能一蹴而就。城鎮化的進程均受制于工業化的發展。城鎮化與工業化二者是相輔相成的，城鎮化需要產業發展來充實，通過產業發展促進就業和創業，同時，城鎮化也能為產業發展提供更好的平臺。為此，要營造良好創業環境，鼓勵農民工以創業帶動就業。第一，要促進人流、物流、資本流、信息流的地域集聚，以形成堅實的產業基礎，把城鎮化建立在堅實的產業基礎之上。第二，給農民工創造更多的居住和就業機會。要充分發揮市場和政府兩種力量、兩種機制的作用，把吸納農民工就業放在首位。農民工就業問題解決好了，就可以為居住問題的解決創造必要的條件。第三，把農民工生產生活納入城市發展規劃之中。要想實現城市人口與經濟的可持續發展，就要從長計議，將農民工在城市的勞動就業、住房建設、學校教育、文化生活、社區管理等納入城市建設規劃。政府在組織規劃實施時，在力所能及的范圍內還應向進城農民工及其家屬作必要的政策傾斜，使他們分享城市建設的成果，堅定他們融入城市生活的信心，努力提升他們成為合格的市民。第四，要實現城鎮化和新農村建設的良性互動，為人們自由遷徙、安居樂業創造公平的制度環境。

3.要防止“土地城鎮化”，走健康城鎮化道路。近年來，我國的城鎮化全面推動了經濟和社會的巨大發展并在很大程度上改善了城鄉人民的生活水平和住房條件。但我們也必須清楚地看到，我國城鎮化脫離了循序漸進的原則，不少地區紛紛提出高指標的城鎮化率作為政府的政績目標，追求國民生產總值GDP的快速增長，并在工業開發區、新城建設上相互攀比，形成了盲目競爭與發展之勢。很多時候，不斷上升的城鎮化率，被直接視為不斷提高的城鎮化水平。但是，這種發展脫離了我國人多地少、自然資源脆弱的國情，脫離了城市與區域經濟發展的客觀規律。因此，推進新型城鎮化，第一，不能急功近利，必須以造福百姓和富裕農民為目的，走集約、節能、生態的新路子，著力提高城鎮的內在承載力，使之真正成為實現經濟發展方式轉變的重點和全面建成小康社會的載體，有效形成新的增長極、增長帶、增長面，拓展擴大內需的新空間。第二，從國家的長遠利益出發，嚴格控制城市和城鎮的無序盲目擴展，倡導混合使用、節約利用土地的方法，提高城鎮用地的效率和潛力。通過優化利用農村建設用地，破解半城鎮化造成的農民工在城市與農村雙重占地的困境。

4.土地制度改革要著眼于維護農民的正當權益。土地制度的改革，第一，要著眼于維護農民的正當權益，促進“土地配置市場化”與“土地流轉規模化”，這是中國實現農業現代化、城鎮化發展乃至搞活農村經濟等諸多宏偉目標的基礎性條件。而要盤活農村土地資源，最為重要的是推進土地確權的改革，賦予農民三權三證，即承包土地的使用權、宅基地的使用權、農民在宅基地上所蓋房屋的房產權，然后給三權發證。第二，國家應保護農民土地不可侵犯，便于土地流轉。第三，土地流轉要遵循有償和自愿的原則，充分尊重農民意愿，引導土地實現有序流轉。在農村金融發達的地區可以試行抵押貸款，這樣，農民擴大生產規模的錢有了，進城安家的錢也有了。農民的土地，未來就有巨大的升值空間，這也是對農民的權益保障。未來，農民以土地作為資本，納入到國家資本體系，將給農村帶來巨大變化。從2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權以來，全國各地出現了各種新型城鎮化的改革嘗試，例如，鄉鎮政府主導的“以宅基地換房”，首先解決農民安置問題，再通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決進城農民就業問題的“天津模式”；以對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，建立建設用地增減指標掛鉤機制的“成都模式”；以及以股權分紅為特征的“廣東佛山模式”等。這些都是對土地制度改革有益的探索。2014年的中央一號文件已明確提出了穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。這對完善土地承包制度，維護農民正當權益給予了政策支持。

5.提升城市的公共管理水平，穩步有序地推進農民工市民化。目前，城鎮化的不斷發展，要求政府對城市的公共管理從當前的粗放型社會管制提升到未來的高效性社會治理階段。而高效性社會治理的難點是如何做到城鎮人口持續和有序的導入，房地產及市政基礎設施配套的合理化，勞動力市場和人才引進政策的完善，城市壯大后新老社區管理模式的創新，促進農民進城就業和市民創業的力度，加強城鄉統一社會保障體系的建設等。這些都是在推進新型城鎮化過程中需要研究和探索的課題。

①包宗順：《農村土地流轉的區域差異及影響因素》，《中國農村經濟》，2009 年第4 期。

②宋蓓：《破解城鄉二元結構與深化戶籍制度改革》，《中州學刊》，2010 年第5 期。

③王春光：《對中國農村流動人口“半城市化”的實證分析》，《人口學》，2010 年第1 期。

④楊志明：《有序推進農民工市民化》，《行政管理改革》，2014 年第8 期。