社會管理體制創(chuàng)新：原則·特征·路徑

岳海峰

（天津師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，天津 300387）

黨的十八大報告指出，加強社會建設(shè)就是要在改善民生的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)社會管理體制的創(chuàng)新。在中國社會進入全方位轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，要加強社會建設(shè)，促進民生改善，就必須推動社會管理體制創(chuàng)新，遵循社會管理體制創(chuàng)新的基本原則，宏觀構(gòu)思中國社會管理體制創(chuàng)新的理想模式，積極探尋社會管理體制創(chuàng)新的具體路徑。

一、社會管理體制創(chuàng)新的基本原則

加強社會建設(shè)，需要不斷進行社會管理體制創(chuàng)新。創(chuàng)新社會管理體系，要求我們要改革原有社會管理模式，重構(gòu)社會運行機制，力爭建立起與社會主義市場經(jīng)濟體制和民主政治建設(shè)相適應(yīng)的新型社會管理體制。而要成功架構(gòu)新型的社會管理體制，就必須順應(yīng)現(xiàn)代社會的管理規(guī)律，把握科學(xué)的創(chuàng)新原則，樹立正確的社會管理觀，堅持依法管理、科學(xué)管理，堅持政府主導(dǎo)、多方參與，確保利益協(xié)調(diào)與公平靈活。

（一）樹立正確的社會管理觀

正確的社會管理觀是建構(gòu)新型社會管理體制的基礎(chǔ)和前提。要把最廣大人民群眾的根本利益作為社會管理的根本出發(fā)點和落足點。社會管理的核心是協(xié)調(diào)社會群體之間的利益矛盾與沖突，保持社會秩序。各級黨委及政府要把“立黨為公、執(zhí)政為民”作為行使社會管理職能的根本宗旨，“實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益”。脫離這個根本宗旨談社會管理與創(chuàng)新，只能是無的放矢，最終難免走入歧途。當(dāng)然，這個道理看似簡單，其實并不是所有從事社會管理的機構(gòu)、部門和人員都能自覺做到。尤其是有些地方政府，社會管理混亂，管理方式簡單粗暴，侵犯人民群眾利益的事件屢見不鮮，有失民心，違背民意，給社會帶來諸多不穩(wěn)定因素。由此，確立正確的社會管理觀，把最廣大人民群眾的根本利益作為社會管理的根本出發(fā)點和落足點，是當(dāng)下“創(chuàng)新社會管理體制、優(yōu)化社會服務(wù)”的首要原則。

（二）依法管理，科學(xué)管理

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，對社會管理水平提出了更高的要求。而要提高社會管理水平，關(guān)鍵要依法管理、科學(xué)管理。高度重視社會管理立法、執(zhí)法問題，讓社會管理在法制的陽光下中體現(xiàn)公平正義；科學(xué)管理要求我們用科學(xué)的方法協(xié)調(diào)和處理各種社會矛盾，包容、消解社會矛盾，促進社會持續(xù)發(fā)展，融合科學(xué)管理和依法管理，激發(fā)社會活力，維護社會秩序，逐步形成“社會安定有序、人民心情舒暢、創(chuàng)造充滿活力”的和諧社會圖景。

（三）政府主導(dǎo)，多方參與

在社會管理和社會服務(wù)方面，中央和地方政府應(yīng)該承擔(dān)各自的責(zé)任、義務(wù)，發(fā)揮各自的功能和作用。政府在社會管理中，一方面要發(fā)揮主導(dǎo)地位和主導(dǎo)作用；另一方面要充分調(diào)動和發(fā)揮多元主體的功能與作用，促使各種社會力量與政府?dāng)y手并進、同舟共濟，形成保障社會安定有序、推動社會和諧發(fā)展的合力，確保利益表達渠道暢通無阻，構(gòu)筑“統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)、共同治理”的社會管理新格局，以便及時反映和協(xié)調(diào)處理各方面、各地區(qū)、各階級、各階層的各種利益訴求和社會矛盾。

（四）利益協(xié)調(diào)，促進公平

在管理社會的過程中，要靈活運用各種社會調(diào)節(jié)手段和方式，協(xié)調(diào)平衡好不同社會階層或群體之間的利益關(guān)系，最大限度地促進社會的公平正義。當(dāng)前，我國社會管理依然是靠促進經(jīng)濟的大力發(fā)展、逐步提升社會整體物質(zhì)水平來維護和保障社會利益的公平與公正，社會管理措施過于單一、有所偏頗。因此，要促進社會管理的科學(xué)化、現(xiàn)代化，合理調(diào)節(jié)和平衡社會利益群體之間的關(guān)系，真正實現(xiàn)社會的公平正義，必須多管齊下、靈活運用多種社會管理政策與策略，逐步形成發(fā)展和改革成果全民共享的科學(xué)機制；必須堅持“社會效益和公益性”優(yōu)先的原則，以“促進社會公平”為導(dǎo)向，科學(xué)運用社會政策，積極協(xié)調(diào)社會各方利益關(guān)系；必須按照“機會、過程、分配”三方公平的要求，完善社會政策，促進社會資源的合理配置，切實維護社會的公平正義。

二、社會管理體制創(chuàng)新的特征

當(dāng)前中國正處在改革和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，社會結(jié)構(gòu)復(fù)雜多變，消極社會事件時有發(fā)生。所有這些，直接影響到社會的穩(wěn)定以及人民群眾的生產(chǎn)生活。因此，亟需通盤考慮、未雨綢繆、運籌帷幄，盡快創(chuàng)新社會管理體制，建構(gòu)新型社會管理模式，以健全政府的社會管理職能，逐步完善社會公共政策，協(xié)調(diào)各類社會組織，改進社會治理方式。筆者認(rèn)為，新的社會管理體制或社會管理模式應(yīng)該具備“管理合作互動化、管理責(zé)任明晰化、管理主體多元化”的特征。

（一）管理主體多元化

伴隨著改革開放的逐步深化，國際社會結(jié)構(gòu)的變化直接催生了中國社會結(jié)構(gòu)的變化。中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的形成，促進了中國社會結(jié)構(gòu)的分層。不同的社會階層或利益群體，都竭力維護本階層、本群體的利益，追求自身利益的最大化。因此，要想合理協(xié)調(diào)社會各階層或群體之間的利益關(guān)系，盡量減少和化解他們之間的利益摩擦與沖突，光靠政府“一元主體”的管理去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益，維持社會的和諧與穩(wěn)定，顯然是力不從心。為此，必須調(diào)動全社會的力量，不僅要激發(fā)廣大社會成員的社會責(zé)任意識和主體意識、增強他們自我調(diào)整和自我管理的覺悟和能力，而且還要發(fā)揮各種非政府組織或民間組織的組織、協(xié)調(diào)和管理功能，積極配合與協(xié)助政府共同管理社會、化解社會矛盾、遏制社會沖突。唯有如此，整個社會機體才能處于健康有序、運轉(zhuǎn)順暢的良性狀態(tài)，社會穩(wěn)定才能有所保障，社會主義和諧社會才能得以實現(xiàn)。

（二）管理責(zé)任明晰化

多元化的社會，需要多元化的社會管理主體。而社會管理主體的多元化，很容易出現(xiàn)兩種極端的管理傾向。一是“和尚多了，沒水喝”——管理職責(zé)虛化。也就是說，社會管理主體之間，如果不能劃清管理范圍和管理職責(zé)，出現(xiàn)分工不清、職責(zé)模糊，彼此之間必定會產(chǎn)生等靠和觀望情緒，造成社會管理方面的真空地帶，或者說出現(xiàn)社會管理空白或漏洞，結(jié)果是你不管、我也不管、大家都不管，缺乏必要的協(xié)調(diào)與合作，社會管理失控。二是“獸醫(yī)多了，騸壞牛”——管理職責(zé)混亂。也就是說，多元化的社會管理主體，會因為管理職責(zé)不明朗，致使管理范圍模糊或者交叉，出現(xiàn)一個管理對象和多個管理主體，即是社會管理學(xué)中的“多頭管理”或“重復(fù)管理”。最終導(dǎo)致社會管理職能內(nèi)耗、社會管理成本增大、社會管理效率降低、社會管理效益下滑。因此，在社會管理主體多元化的背景下，務(wù)必做好社會管理的分工與協(xié)作，明晰社會管理主體的管理職責(zé)和管理區(qū)間，以便防止出現(xiàn)社會管理真空、減少社會管理內(nèi)耗、降低社會管理成本、提高社會管理效率、提升社會管理效益，最終達到優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定社會基礎(chǔ)、促進社會良性運行的目的。

（三）管理合作互動化

創(chuàng)新社會管理體制，構(gòu)建新型社會管理模式，目的是要實現(xiàn)社會機體的健康、良性、有序運行，展示社會機體的蓬勃生機。因此，在社會管理過程中，需要科學(xué)合作、有效互動作為前提和保障。社會管理的合作互動，一方面包括社會管理多元主體之間的合作與互動，另一方面也包含社會管理主體與社會管理客體之間的合作與互動。換句話說，社會管理的合作互動，既要求社會管理主體在實施或履行社會管理職能過程中，彼此之間在明確分工的基礎(chǔ)上，進行科學(xué)的管理協(xié)作和及時有效的溝通與交流，達到齊抓共管、和諧管理的社會效應(yīng)。同時，也要求社會管理主體在實施或履行社會管理職能的過程中，同社會管理客體進行必要的事前溝通、事中交流和事后補救工作；要求社會管理客體積極主動配合社會管理主體的管理工作，克制抵觸思想與情緒，避免不必要的矛盾與沖突。當(dāng)然，這里主要是針對不同的社會利益階層或群體而提出的要求，不包括沒有生命的社會管理客體。

三、社會管理體制的創(chuàng)新路徑

創(chuàng)新社會管理體制，要考慮國計民生、社會和諧穩(wěn)定等關(guān)鍵性、根本性、源頭性問題，并以此作為創(chuàng)新的切入點，突破性地推進社會管理體制改革與發(fā)展。具體來說，就是要不斷創(chuàng)新行政管理體制、社會治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)設(shè)施、利益協(xié)調(diào)機制、社會工作體系，逐步轉(zhuǎn)變政府職能，整合管理資源，滿足公共需求，促進社會公平，確保社會安全有序。

（一）創(chuàng)新行政管理體制，逐步轉(zhuǎn)變政府管理職能

社會管理主體的多元化，客觀上要求必須創(chuàng)新行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府的管理職能。要通過行政管理體制的創(chuàng)新，逐步將“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶≌?，從“剛性政府”轉(zhuǎn)向“柔性政府”，從“以管理為主的政府”轉(zhuǎn)向“以服務(wù)為主的政府”，從“全能型政府”轉(zhuǎn)向“側(cè)重型政府”，減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，真正讓政府做到有所為和有所不為，不能“眉毛胡子一把抓”，事事放不下，處處都想管，畢竟政府的人員、職能都有局限。因此，在新的社會環(huán)境下，政府職能的轉(zhuǎn)變時不我待。第一，要確立“以人為本”和“依法治社”的社會管理理念。只有不斷轉(zhuǎn)變政府的管理意識，將純粹“政治家政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)家政府”，將投資決策權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、利益分配權(quán)適當(dāng)下放或回歸到企業(yè)中去，恢復(fù)社會組織的自我調(diào)節(jié)職能。第二，合理借助網(wǎng)絡(luò)平臺，突破政府服務(wù)職能的局限，不斷創(chuàng)新社會的公共服務(wù)模式或手段。要積極建構(gòu)社會公共產(chǎn)品的競爭與代理機制，逐步實現(xiàn)社會公共服務(wù)社會化、社會公用事業(yè)市場化，逐步實現(xiàn)社會公共服務(wù)資源的配置從部門向全社會轉(zhuǎn)變；要廣泛融資，充分利用和吸收民間資本或社會資本，鼓勵它們積極投資社會公共服務(wù)以及社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由此，才可逐步減輕政府的管理負(fù)擔(dān)，激發(fā)全社會的管理主體意識，實現(xiàn)社會的主體多元化管理，激發(fā)社會機體的活力與生機，促進社會成員的互動與和諧。

（二）創(chuàng)新社會治理結(jié)構(gòu)，促進社會管理資源的有效整合

社會管理合作與互動化的管理模式，客觀上要求必須進行社會治理結(jié)構(gòu)的不斷創(chuàng)新、社會管理資源的科學(xué)整合，以強化各種社會組織以及城鄉(xiāng)基層自治組織的主體意識，調(diào)動它們參與社會管理的積極性、主動性。要滿足這種要求，第一，既要促進各種社會組織管理服務(wù)功能的不斷提升，沖破行業(yè)協(xié)會等組織的非競爭性原則瓶頸，防止或消除不正當(dāng)競爭行為，創(chuàng)建相關(guān)政策以及法治環(huán)境，確保社會組織朝著良性健康的方向發(fā)展，并通過保障各種社會組織的自主性與民間性，強化它們回饋社會或回應(yīng)社會的功用。第二，要加快創(chuàng)新農(nóng)村治理機制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革步伐，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能得到逐步強化，促使村民自治組織體系進一步得到完善，確保村民的主體作用得到真正發(fā)揮；要加快創(chuàng)新街道管理體制，發(fā)揮城市自治組織管理主體的作用，徹底理順街道辦事處、城市居民委員會、政府部門之間的組織關(guān)系，促進新型社區(qū)管理模式的建構(gòu)，科學(xué)鋪設(shè)社區(qū)綜合信息網(wǎng)，促使社會公共安全體系與社區(qū)服務(wù)體系和服務(wù)功能得到合理架構(gòu)。

（三）明確社會管理主體的職責(zé)，促進社會管理有效協(xié)作

在社會管理的具體運轉(zhuǎn)過程中，最忌諱也是最容易出現(xiàn)的問題：要么就是各個社會管理主體相互依靠、彼此推托，造成社會管理職責(zé)的空區(qū)，產(chǎn)生社會管理松懈與失控；要么就是各種社會管理主體利用管理職權(quán)到處尋租，謀求私利，結(jié)果導(dǎo)致管理主體不顧自身職責(zé)區(qū)域與管轄范圍，不屬于自己管理職責(zé)的也去管，不僅各種社會管理主體之間容易產(chǎn)生摩擦，而且社會管理主體與社會管理客體之間也會發(fā)生不必要的矛盾與沖突。在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，各大媒體屢屢曝光形形色色的社會突發(fā)性事件，基本起因于社會管理主體管理不當(dāng)或管理失責(zé)、管理混亂造成的。因此，要確保社會的順利轉(zhuǎn)型，避免各種社會突發(fā)性個體或群體事件的發(fā)生，化解社會沖突與社會矛盾，穩(wěn)固社會的群眾基礎(chǔ)，牢固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，有必要進一步劃清社會管理主體的管理職權(quán)范圍，明晰各種社會管理主體的管理職責(zé)與義務(wù)，真正做到科學(xué)分工、有效協(xié)作。

①周澍、鄭曉東、毛丹：《國外社會管理的有益經(jīng)驗》，《浙江社會科學(xué)》，2011 年笫8 期。

②李路路：《社會結(jié)構(gòu)階層化和利益關(guān)系市場化——中國社會管理面臨的新挑戰(zhàn)》，《社會學(xué)研究》，2012 年第2 期。