新型工業(yè)化背景下城市社區(qū)管理創(chuàng)新

黃 巍

（中共桂林市委黨校 經濟管理教研室，廣西 桂林 541003）

社區(qū)管理作為城市社會管理的一個重要組成部分，是一個龐雜的系統工程，承載著城市經濟繁榮發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的艱巨任務。近年來，伴隨著我國經濟的騰飛，新型工業(yè)化的快速發(fā)展，既給城市社區(qū)的繁榮帶來機遇，也給城市社區(qū)的管理帶來難題和挑戰(zhàn)。在全面深化改革的艱難抉擇期和日新月異的城市發(fā)展過程中，要解決一系列有關城市發(fā)展的社會矛盾和問題，不斷創(chuàng)新城市社區(qū)管理模式顯得日益迫切。

一、新型工業(yè)化進程中城市社區(qū)管理的嬗變

伴隨我國經濟的高速發(fā)展，與新型工業(yè)化發(fā)展相關的各種社會要素加速流動，城市社會結構發(fā)生急劇變化，引致了諸多社會矛盾和問題，社區(qū)管理改革隨之經歷了一系列變化和轉型。

（一）社區(qū)管理體制從集權型向分權型轉變，社會化趨勢明顯

我國傳統的社會管理模式主要是政府管理社會，管理體制高度行政化和集權化。隨著新型工業(yè)化的發(fā)展，人口流動日益頻繁，社會結構開始由封閉向開放、由簡單向多元轉變，出現了更多新的社會組織和社會群體。特別是新型工業(yè)化城市，由于發(fā)展超前，能夠容納更多的人就業(yè)和發(fā)展，因此，大量人口在其中集聚和流動，一些地方流動人口數量甚至比土生土長的本地居民還要多。在新型工業(yè)化城市里生活的人群中，很大一部分是年輕人，在城市里追求自己的事業(yè)、夢想，但是，還有少部分人員因為知識和技術缺乏，靠賣苦力為生，城市房價和生活成本又很高，致使他們很難融入到城市生活，一些還成為游民群體，缺乏應有的歸屬感。而現代化城市是由一個個社區(qū)組成的，不管是落戶人員還是流動人員，他們在城市里生活都由相應的社區(qū)管理。日益復雜的社會結構和頻繁的流動性人口，使得社區(qū)管理任務日益繁重。傳統的政府集權化管理模式已經不適應新型工業(yè)化時代的社區(qū)管理需要，必須加以改革，實現集權型社區(qū)管理向分權型社區(qū)管理的轉變，重心下移，把大量社區(qū)管理權限下放到基層組織和社會組織。

（二）社區(qū)管理主體從一元型向多元型轉變，多元化趨勢明顯

隨著新型工業(yè)化時代的到來，城市社區(qū)管理模式出現了根本的改變，開始探索和嘗試由政府總管一切社區(qū)事務、全面支配社區(qū)所有資源的政府一元型（全能型）社區(qū)管理模式向政府、市場、社區(qū)等共同參與的多元型社區(qū)管理模式轉變；社區(qū)民眾由高度依賴單位、政府生存的“單位人”向具有更強獨立自主性的“社區(qū)人”轉變；各種各樣的社會組織、民間團體日漸增多，在社會管理、社區(qū)管理中發(fā)揮著重要的協調作用，社區(qū)管理呈現多元化發(fā)展趨勢。但是，一些城市經濟建設這只手硬，城市社區(qū)管理這只手軟的問題十分突出，社區(qū)管理和服務理念落后，社區(qū)管理措施欠當，對公共突發(fā)事件的處理能力偏低。這些問題要得到有效解決，就離不開社區(qū)管理主體的多元化發(fā)展。只有在多元化主體共同參與社區(qū)管理的情況下，才能在社區(qū)管理決策層面上集思廣益，形成有利于民眾利益和社區(qū)和諧的良好決策。

（三）社區(qū)管理方式從人治型向法治型轉變，法治化趨勢明顯

城市社區(qū)管理作為城市社會管理的重要組成部分，伴隨著新型工業(yè)化城市的發(fā)展出現了管理方式由人治型向法治型的轉變，呈現明顯的法制化趨向。一是社區(qū)管理機制進一步健全完善，在公眾參與社區(qū)事務決策機制、社區(qū)公共服務機制、社區(qū)矛盾糾紛調處機制、社區(qū)誠信友善機制等方面不斷完善。二是對社區(qū)管理嚴格責任考評，由上級部門指導、社區(qū)居委會報告、社區(qū)居民共同參與的社區(qū)考評體系建設日漸加強，積極探索和嘗試社區(qū)自我管理模式。這種法治型、規(guī)范性、現代型社區(qū)管理方式有利于新型工業(yè)化條件下城市社區(qū)的健康發(fā)展。

二、新型工業(yè)化進程中城市社區(qū)管理存在的問題

（一）政府主導型管理尚未完全改變，社會力量參與不夠

隨著新型工業(yè)化的快速發(fā)展，政府在城市管理職能問題上進行了一系列改革，既體現出政府對城市經濟社會發(fā)展的高度重視，也體現出政府從社會管理到社會服務的轉變。但職能轉變還不到位，對社區(qū)放權太少，一定意義上還是打著維護城市社會穩(wěn)定的旗號對社區(qū)進行主導型管理，而不是采取政府引導、社會力量廣泛參與的方式來對社區(qū)進行多元化和諧管理。政府主導型社區(qū)管理的問題體現在：政府對社區(qū)管理的職能定位不清；建設有限政府仍然停留在理論上；政府對行政、市場和社會的管理職能劃分欠妥；社會力量和民眾參與社區(qū)管理的熱情不高；社會組織自治程度不高，等等。這些問題的存在，導致政府越位、缺位、錯位的現象時常發(fā)生，社區(qū)發(fā)展缺乏活力。

（二）公民社會發(fā)展滯后，民眾參與管理的積極性不高

社區(qū)管理離不開公民社會的培育和發(fā)展，當前，我國公民社會培育和發(fā)展的基礎還比較薄弱，還有很多尚待破解的認識性和制度性方面的問題，導致民眾社會參與意識不強、社會參與程度不高；民眾的公民精神和公共意識還不成熟；社會組織參與社區(qū)管理的積極性不夠甚至空缺，等等，這些問題的存在嚴重影響到社區(qū)管理的健康運行。因此，在新型工業(yè)化進程中，要逐步培育和發(fā)展公民社會，使城市經濟社會和民主政治得到應有的發(fā)展，這對推進社區(qū)管理的民主化、法治化、科學化是大有裨益的。

（三）體制機制不健全不完善，對矛盾和問題的處置乏力

新型工業(yè)化背景下的社區(qū)管理任務異常艱巨，涉及的管理內容也非常廣泛，必須加強制度建設，用健全的制度機制來加以規(guī)范。當前，第一，城市基本有專門的社區(qū)管理部門，但在現實中，參與社區(qū)管理工作的相關部門太多，有些部門由于職能交叉而出現敷衍了事、推諉扯皮、各自為政等現象。第二，由于新情況、新問題層出不窮，一些部門工作理念、工作方式不適應新型工業(yè)化城市社區(qū)發(fā)展的要求，解決問題不當或不力，導致部分社會矛盾和問題不斷升級。第三，社區(qū)管理體制機制本身改革滯后，不能對新領域和新事物進行有效管理，存在管理的空缺環(huán)節(jié)和真空地帶。第四，社區(qū)管理運行機制設計欠科學，致使一些制度對解決社區(qū)管理難題效果不佳。第五，基層組織在社區(qū)管理方面缺乏足夠的權限，上級部門也沒有對其授權，因此，多數基層組織顯得無所適從、管理效果甚微。

三、新型工業(yè)化進程中城市社區(qū)管理創(chuàng)新的路徑

新型工業(yè)化進程中城市社區(qū)管理創(chuàng)新，必須緊緊圍繞城市社區(qū)管理的職能和任務，聯系城市經濟社會發(fā)展的現實情況，充分尊重社區(qū)管理規(guī)律和社區(qū)居民意愿的基礎之上，在社區(qū)管理理念、體制機制、內容等方面進行，構建順應形勢發(fā)展需要、體現現代化城市特色的新型社區(qū)管理模式。

（一）適應現代城市發(fā)展的要求，創(chuàng)新城市社區(qū)發(fā)展理念

社區(qū)管理理念創(chuàng)新是建設新型工業(yè)化城市社區(qū)管理模式的有效保證。第一，樹立以人為本理念。當前，我國社會結構已經發(fā)生了根本變化，社會呈現多元化發(fā)展，社區(qū)管理面對的是利益需求多樣化的民眾。要滿足不同民眾的利益訴求，就必須從社區(qū)人員結構的實際出發(fā)，設計人性化的發(fā)展思路，做到制度的公平公正，這是社區(qū)管理理念創(chuàng)新中的關鍵性問題。第二，樹立公平正義理念。公平正義是社會和諧穩(wěn)定的前提，是社區(qū)存在和發(fā)展的必要條件。城市社區(qū)管理所要求的公平正義，既要有就業(yè)、分配、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的公平正義，又要有慈善、奉獻、寬容、誠信等方面的公平正義。為此，要逐步完善社區(qū)管理制度，維護公平正義的制度環(huán)境，努力實現社區(qū)內權力公平、機會公平和規(guī)則公平。第三，樹立民眾主體理念。在城市社區(qū)管理中，政府不能充當全能型管理者角色，而應把大量社區(qū)事務交由社會和社區(qū)民眾自己去管理。社區(qū)管理要體現出政府服務引導、居民成為關鍵參與主體的理念，形成政府、社會、社區(qū)合作治理的模式。第四，樹立依法治理理念。城市社區(qū)必須依法治理，既有利于保護社區(qū)所有居民的合法權益，也有利于培育和塑造社區(qū)居民的法治意識和主人翁精神，形成和諧有序的社區(qū)環(huán)境。

（二）創(chuàng)新社區(qū)管理的體制機制，為社區(qū)和諧發(fā)展提供制度保證

建立健全科學的體制機制是社區(qū)管理和諧化的有效制度保證。也只有不斷創(chuàng)新社區(qū)管理的體制機制，才能有效解決影響社區(qū)和諧穩(wěn)定的源頭性和根本性問題，使社區(qū)安定有序并充滿活力。由此而論，社區(qū)管理體制機制創(chuàng)新是社區(qū)管理模式轉型的關鍵之舉。第一，社區(qū)管理體制機制創(chuàng)新應該遵循黨委政府引導、社會協同、全體居民參與的運行機理，做到以人為本、服務至上、民生優(yōu)先、公平公正的原則，堅持政府、社會、社區(qū)、民眾等共治共享的基本路徑，建立起與社會主義市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會發(fā)展要求相適應的新型工業(yè)化城市社區(qū)管理制度。第二，社區(qū)管理體制機制的創(chuàng)新應該包含以下內容：社區(qū)管理有效運行的支持和保障機制；社區(qū)公共服務聯動機制；影響社區(qū)事務決策和執(zhí)行的外部干擾隔離機制以及相應的動力機制、激勵機制和監(jiān)督機制等。只有把這些體制機制的涵蓋內容都理順好，才能保證社區(qū)管理的健康運行。

（三）建設新型的城市社區(qū)管理體系，實現社區(qū)管理事務的全方位拓展

新型工業(yè)化城市的發(fā)展，要求建設相應的現代化城市社區(qū)。現代化城市社區(qū)必須加強科學合理、運行有效的管理體系建設，實現社區(qū)管理事務的全方位拓展。第一，加強有限政府構建，強化政府在社區(qū)管理中的引導作用。一方面，要加快行政體制改革，盡快轉變好政府職能，明確政府在社區(qū)管理中的職能定位，防止政府在社區(qū)管理中進行全能型管理或無原則退讓型管理這兩個極端現象的出現。另一方面，要強化政府在社區(qū)管理中的服務功能，將更多的公共資源投入到社區(qū)公共服務領域中去。第二，要積極培育并且有效規(guī)范各類社會組織，從而使社區(qū)管理結構多元化。特別是要不斷改善社會組織生長發(fā)育的法治環(huán)境、社會環(huán)境和經濟環(huán)境，充分發(fā)揮民眾和社會組織在社區(qū)管理以及公共服務中的積極作用，以便替補因政府不直接插手社區(qū)管理而造成的主體缺位。當然，政府也要為社會組織的發(fā)展提供必要的資金支持和政策傾斜，才能從根本上改變社區(qū)管理中政府包攬一切的弊病，形成多元化的社區(qū)管理結構。第三，要重視社區(qū)管理中的公民參與，廣辟社區(qū)民眾參與的有效渠道。民眾參與是社區(qū)管理創(chuàng)新至關重要的因素，民眾作為社區(qū)管理最基本的元素，健全民眾參與機制，為民眾參與提供法律依據和制度性保障，是建設科學、民主、高效的社區(qū)管理新體制的有效途徑。一是要積極搭建民眾參與社區(qū)管理的平臺，豐富各種參與方式，采取社區(qū)重大事務民情懇談會、民主評議會、事務協調會、公決會、工作聽證會等形式，推動民眾在參與社區(qū)管理過程中不斷提高公民意識和民主意識。二是要建立健全專家咨詢和論證制度、信訪制度、社會公示和聽證制度等，為民眾有序參與社區(qū)管理創(chuàng)造便利條件。第四，加強社區(qū)公共管理，提高居委會和民眾的應急管理能力。在新型工業(yè)化發(fā)展的過程中，城市社區(qū)人員結構和其他情況相當復雜，危機事件頻發(fā)，因此，社區(qū)危機管理在整個社區(qū)管理中顯得非常重要。要搞好社區(qū)應急管理，就必須按照政府引導、社會協同、分類管理、居委會具體負責、民眾參與的總要求，建立健全社區(qū)應急管理的相應機構，加強社區(qū)應急管理運行機制建設，培養(yǎng)社區(qū)干部應急管理的能力和水平，增強全體社區(qū)居民的防災救災和應對危機的意識；加強社區(qū)管理防控體系建設，有效防范和及時處置各種社區(qū)矛盾與沖突，將各種矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。第五，要注重對社區(qū)管理的績效評估，不斷健全和完善社區(qū)管理的績效評估體系。科學合理、具有可操作性的績效評估是提升社區(qū)管理質量的重要條件，也是社區(qū)管理能否有效發(fā)揮作用的基礎性工作。因此，在制定社區(qū)管理績效評估體系時，要制定多元化的績效評估指標，處理好穩(wěn)定與發(fā)展、公平與效率、政府服務與民眾滿意度、當前績效與長遠發(fā)展、量的考評和質的考評等諸多社區(qū)管理中的關系，保證績效評估的科學性和有效性。