新型農村社區居民市民化的制約因素及對策——基于江陰市新橋鎮社區的實證考察

王 鋒

（中共江陰市委黨校 市情研究室，江蘇 江陰 214431）

改革開放以來，隨著工業化和城鎮化的快速推進，蘇南部分農村在鄉鎮企業發展和農業產業化經營等內生力量以及外部行政力量推動下形成了既有別于傳統的自然與行政村落，又不同于城市社區的新型農村社區。這類社區一般是由鎮政府或村委會按照城鄉一體化要求把農民集中到城鎮或農民集中居住區而形成。它在地理位置上仍然屬于鄉村范疇，其居民也仍然是戶籍制度意義上的農業人口，但其社區居民經歷著非農化的職業轉換、城鎮化的地域轉移和市民化的角色轉變，面臨著諸多挑戰。新型農村社區在蘇南更具有典型意義。有鑒于此，筆者選擇率先在江蘇省推行“三集中”改革的江陰市新橋鎮部分新型農村社區作為調研對象，通過訪談等形式探究蘇南新型農村社區居民市民化的制約因素與解決之道。

一、新型農村社區建設對農村居民的影響

1、新型農村社區建設給農民帶來的新變化。第一，居住條件得到較大改善。因城鎮化拆遷集中居住，農村居民的居住條件普遍得到較大改善。新橋鎮對集中居住的農民，除了按人均60平方米左右給予面積補償之外，另給予每人1.05萬元的補貼。農民安置區統一配套服務中心大樓、社區廣場、體藝場館、商場、學校等公共服務設施，實行“一站式、一條龍”便民服務。第二，收入得到大幅提升。大量農民非農就業，形成以就業創業收入為主體，保障收入、土地收益、合作社分紅、置業收入為輔助的多元收入體系，農民收入逐年提升。新橋鎮80%以上的農民成為現代產業工人，2013年全鎮農民人均收入達3.04萬元，是10年前的近4倍。第三，保障水平得到較大提高。新橋鎮本地職工城保參保率達98%。由鎮財政撥款，對集中居住，男滿60周歲、女滿55周歲的本鎮農民，每人每月發放150元生活補助。設立總額4000多萬元的慈善基金，有效保障弱勢群體的生活。第四，現代生活方式得到進一步強化。由于城鄉公共服務的進一步均等化發展，農村居民也能享受到與城鎮居民一樣的公共服務。新橋鎮不斷強化社區建設，創新社區管理，完善社區服務，使社區成為引導農民向市民轉變的主陣地。

2、新型農村社區建設給農村居民帶來的困惑。這主要表現在向市民化角色轉變的心理適應方面。第一，強烈的懷舊感。新型農村社區的居民雖然經過制度安排集中居住到了社區，但是，在心理上仍然十分留戀過去散居時散漫自在的生活方式與生活狀態。因此，在日常生活中常常會自覺不自覺地保留一些與新生活空間格格不入的“舊習慣”。第二，淡薄的歸屬感。新型農村社區打破了原有的空間格局和行政隸屬關系，實現了空間的集聚與居民的聚居。與之相適應，在組織結構上進行了社區化改造，在社會管理上也實行了社區化管理。但由于長期的慣性，來自不同行政村的居民仍然高度認同原先的村民身份，對新的社區居民身份以及新的社區黨組織和居委會缺乏必要的認同，因而對社區黨建與社區建設熱情不高。第三，嚴重的疏離感。新型農村社區居民雖然都是從農村居民中轉化而來，依然或多或少地生活在熟人、半熟人的社會環境中，但由于分別來自不同的行政村，所以，有相當一部分人不認識、不熟悉。人們更傾向于在原來的圈子內進行交流、互動及互助，社會認同也大多局限于原來的圈子。不同的圈子之間由于相對陌生，有時難免因小事出現爭執與摩擦。

二、農村居民市民化的制約因素分析

1、資產流通的約束。在土地承包經營權方面，三十年不變的土地承包政策，不準土地自由買賣、自由轉讓，從確保農村土地穩定的角度來說是完全必要的，但這種制度使承包的土地成了農民離不開的根，不能完全從土地上解放出來，這也是新橋鎮這么多本地居民除了被征地之外，沒有人主動放棄承包地的原因所在。在集體經濟利益方面，農村居民都是各村級經濟組織的成員，并且，這種集體經濟利益關系具有極強的穩定性，人們對村級經濟組織具有高度的依賴性。盡管隨著城鎮化進程的不斷加快，農村的土地被大量征用，房屋被拆遷，使越來越多的農民向城鎮轉移，但這些進了城鎮的原農村居民的經濟關系還是維系在原先的村級經濟組織內，只會高度認同自己的村級經濟組織成員身份，而非城鎮居民身份。

2、城鄉二元結構的阻礙。在30多年的工業化城鎮化過程中，蘇南大部分農村集體經濟得到了較大發展，村民得到了較多的物質利益，在宅基地等方面享有比城市居民更優惠的政策利益。當前，他們既可享受城市文明，又擁有農民身份帶來的利益，但擔心市民化后無法繼續享受上述福利，因而不愿主動市民化。另一方面，由于歷史和經濟的原因，優質的公共設施和服務資源，特別是優質的教育和醫療資源基本上集中在城市，這就造成城鄉享用優質公共服務資源的巨大差距，特別是農村居民的基本養老、醫療待遇等都遠低于城鎮居民。從目前的現實看，農民要享受城市居民的待遇，需要付出的成本還是比較高，這就阻礙了農民向市民轉化的進程。

3、新型社區管理機制調整滯后。雖然新型農村社區能更好地集約利用公共服務資源和更有效地整合各類社會服務資源，有利于打破傳統的以村落為主的農村社會結構，在一定程度上減少資源浪費，促進農村社區的集約發展。但是，也帶來了管理層次不清、管理體制不順的問題，其中比較突出的是農村社區中的村委會與居委會之間的關系不清晰，很多事情在新型社區管不了而原村又管不著，給社會管理和群眾辦事都造成極大不便。此外，在長期的生產生活中，原來村民之間形成的密切的社會人際關系逐漸淡化，但社區居民對所在社區的認同度又不高，從而參與意識不強，社區自治和融合程度不高，社區自治管理的自然合力難以凝聚。

4、農村居民的文化、能力和素質不適應發展要求。農民能否變市民，除了客觀因素外，還取決于農民的文化、能力等整體素質的狀況。由于自身因素的制約，一是沒有專業技術，卻又比外地農民怕苦怕累，就業競爭力不強。二是外地農村青年勞動力大量涌人，阻礙了農民市民化的步伐。三是農民向市民的過渡過程中，由于長期的生活習慣、生活理念并沒有隨身份的轉變而發生改變，不文明行為屢禁不止。同時，據新橋鎮綠園社區負責人介紹，該社區是全鎮10個村的居民拆遷安置形成的，最初幾年因為居民生活陋習根深蒂固，在社區管理上的壓力非常大。經過長年的努力和不斷教育引導，如今的綠園社區已經成了全市現代文明新型社區的樣板。

三、在新型城鎮化進程中推動農村居民市民化的對策

隨著城市化的加快推進，農民市民化已經成為必然趨勢，其中的重要內容是讓農民的經濟關系、社會關系都向現代化轉型，從而逐步在思想意識上、生活方式上實現市民化。但是，由于歷史的原因和農民自身存在的一些問題，僅僅依賴農民自身的內在因素來實現農民的市民化是非常困難的，外在的制度導入和政策扶持不僅十分必要，而且在農民市民化的初期將起到主導作用。

1、在農業現代化過程中轉移農民并培育職業農民。通過土地承包經營權的集中規模流轉和各類專業化合作組織的科學經營，讓農業走向產業化，讓土地回歸其生產功能，讓農民放心離土從事非農產業，從而真正讓農民成為一種職業而非身份。第一，加快土地承包經營權的流轉或置換。蘇南人多地少，農民家庭承包土地存在細碎化特征，不適合規模經營。實踐表明，在確保農戶土地承包經營權和充分尊重農民意愿的前提下，通過健全的土地流轉機制，組建起土地股份合作社，讓土地確權入股，既能解決土地的規模化問題，又能解決農民的組織化問題。這是保障農民權益和農業持續發展的一種體制創新，可以使廣大入社農戶從過去“實物形態分地”轉變為“價值形態持股”，變土地資源為聯合的投資股本，使已經在二三產業就業不再種地的農民，照樣得到長期而穩定的土地承包經營權，讓集體和農民實現“雙贏”。第二，構建新型農業合作經營主體。核心是“人”的問題。發展現代農業，既需要“轉出”勞動力，也需要“轉入”勞動力。最關鍵的是要充分調動廣大農民生產經營的積極性，并使其在農業現代化中充分受益。事實上，兼業農民從精力上、技術上都不能滿足現代農業的發展需要。因此，必須發展新型農業合作經濟組織，培育新型職業農民，提高家庭農場的規模化、集約化經營水平，提高農業的整體效益。

2、在轉換身份的過程中保障農民的財產權。財產性收入是農民收入中最具穩定性、占據份額也越來越高的組成部分。要以農民身份不變、待遇不降、資產保值增值為前提，將形態村變成虛擬村，村級管理服務職能遷移到社區，讓廣大村民就近就地得到社區更多更好的優質服務。第一，推動集體經濟股份制改革。在堅持集體所有的基礎上，通過民主程序對集體經濟組織的資產進行清產核資，將凈資產扣除兌現原始股金和留足發展基本金后量化為集體成員擁有的股權，再通過民主方式組建的具有公司性質的股份合作社，對集體資產進行經營管理，從而實現資源資產化、資產資本化、資本股份化。同時，要建立農村集體資產管理機構，完善財務管理、監督審計、責任追究制度等，確保集體資產保值增值，讓農民免去后顧之憂，更加踏實地帶著股份離開傳統村落進入城鎮。第二，讓農民產權有序流動增加收益。當前城鄉二元經濟結構的一個重要特征，是城鄉居民不動產產權的市場化程度有巨大差別。農民享有的房屋產權、宅基地使用權、農村集體建設用地使用權等產權無法自由流轉，難以實現資產資本化。因此，要探索建立農村產權流轉市場和擔保體系，讓市場在農村資產的合理配置方面發揮基礎作用，特別是讓土地在市場中實現同權同價，讓農民擁有的資產資本化，能夠在產權有序流動中增加收益，從而加快農民市民化的步伐。

3、在城鎮化可持續推進過程中為農民市民化創造良好環境支持。第一，提升產業發展水平，促進居民充分就業。城鎮化不是簡單地讓農村人口進城當市民，必須以產業發展為支撐，以就業提供為基礎。實現產業發展、就業吸納和人口集聚相統一。隨著工業化、城鎮化進程的加快，蘇南越來越多的農村勞動力面臨著“轉型”：或成為產業工人，或進入服務業領域，或成為職業農民，或自我創業。所以，在促進農民向市民轉化的進程中，要在產業發展及充分就業上做好文章。二是要統籌城鄉就業管理。要不斷健全城鄉一體的就業管理服務體系，加快推進城鄉就業創業政策全面接軌，制定實施積極的就業政策，最大限度地提供就業崗位，加快形成企業吸納就業，勞動者自主創業、政府幫扶就業相結合的新機制。同時，完善農村就業培訓網絡，做好農村勞動力的技能培訓，提高農村勞動力職業技能培訓的針對性和適應性，增強農民的就業創業能力。第二，推進基本公共服務城鄉均等化。為此，一是要創新公共服務運行機制，縮小城鄉公共服務水平差距，逐步實現城鄉文明一體化，讓更多農民共享城市文明，推進城鄉文明互動，努力使城鄉群眾同等享受學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的待遇。二是必須加強城鄉統籌協調。基本公共服務均等化的實施主體是政府，但能否實現均等化，同地方政府的財政能力和財政體制相關。為此，要將之同各地經濟發展水平脫鉤，由市級政府對基本公共服務供給進行城鄉統籌協調。第三，提高農民融入城鎮社區生活的程度。要讓農民盡快融入城鎮社區，關鍵是要理順社區居民的戶籍關系、股權福利關系和屬地管理關系，建立“戶籍隨房走、股權跟人走、服務在住地、管理歸屬地”的社區居民管理服務新機制，徹底改變居民“人戶分離”，社區、村服務管理職責交叉不清的狀況，實現居民由其落戶的住地所在鎮(街道)、社區實施統一的社會管理，社區為轄區內全體居民提供統一、規范、均等的公共服務。

①吳業苗：《居村農民市民化：何以可能?——基于城鄉一體化進路的理論與實證分析》，《社會科學》，2010 年第7 期。

②陳傳鋒、黃杭娟、蔣月君：《城市化進程中新居民市民化的角色轉換與心理適應》，《大慶師范學院學報》，2006 年第6期。

③胡娟：《新型農村社區管理的困境與對策》，《人民論壇》，2013 年第11 期。