淺析消防執法規范化建設

●陳海濤，雷 寧

(1．楊凌示范區消防支隊，陜西 楊凌 712100;2．漢中市消防支隊，陜西漢中 723000)

一、加強執法規范化建設的目的和意義

所謂“規范化”，就是指“在經濟、技術和科學及管理等社會實踐中，對重復性事物和概念，通過制定、發布和實施標準(規范、規程和制度等)達到統一，以獲得最佳秩序和社會效益”。公安消防執法規范化建設，就是指公安機關消防機構為了實現公正、文明、嚴格、高效的執法目標，在法律的框架內，對消防執法活動進行程序化與標準化建設的一項系統工程。［1-5］加強執法規范化建設的目的是全面提高公安機關執法能力和執法公信力，解決執法突出問題，達到執法思想端正、執法主體合格、執法制度健全、執法行為規范、執法監督有效的目標。

加強執法規范化建設，具有重要的現實意義。首先，加強執法規范化建設，是當前各級公安民警深入開展黨的群眾路線教育實踐活動的基本要求。其次，加強執法規范化建設，是落實“三句話”總要求，樹立和維護公安消防執法的良好形象，提高公安機關維護社會和諧穩定能力和執法公信力，構建和諧警民關系，全面服務建設小康社會的有力保障。再次，加強執法規范化建設，是貫徹落實科學發展觀，進一步深化“三基”工程建設，全面推動公安工作和隊伍建設發展的一項重大戰略舉措，是確保公安機關嚴格、公正、文明、理性執法的重要途徑。

二、當前消防執法中存在的主要問題

近年來，公安機關開展了“規范執法行為，促進執法公正”“大討論”“大練兵”“三訪、三評”活動和“三基”工程建設，消防執法規范化建設取得了長足的進步。然而，不容否認的是，由于歷史和現實的原因，消防執法中還存在著執法思想不端正、執法制度不落實、執法方式不得當等問題。這在一定程度上影響了部隊良好形象，損害了警民和諧關系。

(一)執法程序不規范

執法程序不規范，主要是指在消防執法過程中的“受理、承辦、調查取證、告知、審批、結案”等環節，不能按照法定程序開展，集中表現在受理環節、執法先后順序、法定時限、審批環節。［6］

1．受理環節

受理環節直接影響到后續的整個執法環節，容易引發“一步錯位、步步錯位的鏈式反應”。例如，針對開業前消防安全檢查，大部分基層消防部門能夠通過受理窗口受理。但是，部分消防部門并不給申請對象出具受理憑證，甚至只讓申請人留下電話，不能及時發放申報表格，不能一次告知需申報的材料。這就導致無法在規定時限內出具檢查意見，影響單位正常投入使用，給單位造成經濟損失。

2．執法先后順序

執法各環節先后順序一旦出現問題，就會直接導致執法錯誤，即執法程序不合法。例如，在消防行政處罰中，立案、調查取證、告知、處罰決定各環節是有嚴格的先后順序的。在實際執法中容易出現兩個方面的錯誤:一是環節缺失，如該告知聽證的不告知等;二是順序錯誤，如在火災事故調查處理中先下發火災事故認定書，后召集當事人說明認定的事實理由等。

3．時限規定

例如，復查應該在限期期限屆滿或收到復查申請之日起3個工作日內進行。而一些監督員卻往往以工作繁忙等為借口不按要求開展，影響執法效率，甚至讓老百姓對消防執法產生誤解。

4．審批環節

目前，各消防大隊在防火審批，包括印章使用管理等方面基本上能夠按照要求開展。但是，在部分單位依然存在著審批存根紙質原件保存不當，審批人、經辦人簽字不全等現象。審批環節一旦出現問題，將會對消防執法產生極大危害。

(二)法律文書制作填寫不規范

近年來，消防執法法律文書進行了三次大的修訂。在消防執法中，部分執法單位不能夠及時、規范制作和填寫法律文書。例如，作為最常用的法律文書之一，《消防監督檢查記錄》經常出現記錄形式不相符、填寫項目缺漏、單位名稱簡化、隱患描述不清等問題。其他法律文書填寫中也存在著諸多不規范問題。

(三)火災隱患排查告知不規范

有的監督員不能在監督檢查結束后準確地一次性告知單位所存在的火災隱患，重復檢查重復下發法律文書，導致單位火災隱患不能及時全面整改，給單位造成不必要的損失。

(四)“重罰輕糾，以罰代改”現象突出

消防監督執法的最終目的是整改、消除火災隱患，預防火災事故的發生。［7-8］而目前，“重罰輕糾，以罰代改”現象依然突出。究其原因:一是部分執法人員主觀認為不罰款引不起單位的足夠重視;二是執法干部急于完成上級下達的處罰任務，以免受到上級通報批評，影響自身進步和單位評先競優。

(五)對單位和個人界定不清

《消防法》對單位和個人的處罰差異較大。在消防執法過程中，部分監督員對違法主體界定不清，往往將“個人”誤判定為“單位”來實施處罰。例如，有的把個體工商戶當做單位進行處罰。

(六)檔案建設不規范

目前，大部分基層消防執法單位檔案建設比較薄弱。一是人員設置不規范，對檔案建設的重視程度不夠。二是檔案裝訂不規范。如，部分單位用膠水把歸檔文件以“件”為單位固定在一起，而不使用不銹鋼釘或線進行裝訂。三是歸檔內容不完整。如，某些項目的審批往往先斬后奏，導致重要文件和審批手續不齊全、不完整，造成檔案資料缺失。四是資料歸檔不及時，保管不符合規定。以上因素往往導致部分重要檔案保存時限不符合檔案管理規定，甚至造成檔案嚴重缺失。

三、消防執法“不規范”原因分析

(一)部分監督員業務能力不強

目前，基層消防監督干部基本能夠按照《公安消防崗位資格制度規定》取得相應的執法資格。但是，由于所學專業、工作經歷等原因，在實際監督執法、火災調查中，業務能力參差不齊。而當前新技術、新工藝、新材料不斷涌現，動態的消防安全形勢對監督員的業務素質提出了更高的要求。

(二)部分監督員法制意識淡薄，自我約束力不強

一方面表現為責任感缺失，沒有意識到消防行政執法的嚴謹性和所承擔法律責任的艱巨性;另一方面表現為，部分領導干部違規插手消防工程、指定消防設施檢測單位，公然違反“六個嚴禁”。

(三)部分監督員服務意識差

消防執法是為經濟建設高速、安全發展保駕護航的，最終是為老百姓服務的。而目前部分監督員在消防執法過程中以管人者自居，高高在上，態度惡劣。有的對待群眾咨詢、辦事、求助，臉難看、語言生硬、作風拖拉。這不僅嚴重損害了消防部隊的良好形象，同時也極易引發上訪、投訴等事件。

(四)外界關系干擾

在消防執法過程中，消防監督執法受行政干預較多，市場經濟的消極因素對消防執法行為的影響更是不可低估。以××農業高新產業示范區為例，由于招商引資時的承諾，許多工程都存在著先建后審、先生產后驗收、先開業后辦理開業前手續等問題，致使消防監督部門無法正常進行消防執法工作。

(五)警力不足，消防監督技術裝備缺乏(或者不會使用)

近年來，隨著新編制的落實，基層防火監督人員基本調配到位。然而，與目前日益繁重的防火監督任務相比，監督警力依然明顯不足。部分基層消防監督部門為了按時完成上級交辦的任務，不同程度地存在著簡化檢查程序、在監督系統中錄入虛假檢查信息等現象。隨著科學技術的發展，消防監督裝備不斷更新。然而，部分基層單位未能按照要求及時更新，或是雖然更新了技術裝備，但監督干部由于各種原因根本不會使用。

四、提升消防執法規范化水平的主要措施

(一)加強監督員業務培訓

一方面，要加強消防監督人員對消防法律、法規的學習。［9］只有消防行政執法人員自身的法律意識提高了，才能在執法過程中嚴格按照法律賦予的職責公平、公正辦事。另一方面，要加強消防監督人員對執法行為能力的學習。與消防法律、法規的學習相比，執法行為能力的學習更具長期性、嚴格性、實用性。如果消防監督人員的執法能力不足，在監督檢查過程中就很難一次性發現存在的全部問題，進而重復下發法律文書，給人民群眾造成經濟及時間上的損失。

(二)增強法制意識、責任意識、服務意識，大力加強廉政建設

法制意識是規范化執法的基礎條件，責任意識是規范化執法的有力保障，服務意識是規范化執法的基本要求。［10］因此，消防監督人員要不斷增強法制意識、責任意識、服務意識，切實抓好自身廉政建設，堅決做到依法辦事、按照程序辦事，為群眾辦實事，維護良好的警民關系。

(三)用好消防監督業務信息系統

陜西省“消防監督業務信息系統”已于2011年全面投入使用。從近幾年系統的運行情況來看，在量化統計方面發揮了積極作用，但就系統研發的根本目的——“規范消防監督執法”而言，目前效果并不明顯。一些人對該系統的認識不夠，盲目認為其主要用于上級監督下級，下級回復上級任務量的機械統計。其實，“消防監督業務信息系統”在“規范消防執法順序流程、完善行政審批制度、消防執法檔案建設、執法質量考評、防火責任追究”等方面都有著極其重要的作用。消防監督部門應充分認識該系統的重要性，在系統的運用中進行積極探索，以使其發揮出應有的作用。

(四)嚴抓消防執法檔案建設

消防執法檔案建設，是消防執法規范化建設的重中之重，也是全面促進執法規范化的有力保障。《公安部消防局關于印發公安消防執法檔案管理規定的通知》中對各類案卷的歸檔內容、裝訂順序、管理責任、保存期限等均作出了明確、詳細的規定。公安消防部門要把檔案建設作為頭等大事來抓，認真遵守檔案管理的各項規定，確保達到案卷齊全、內容完整、組卷合理、排列有序、裝訂整齊的要求。

(五)強化執法監督機制，大力推行執法責任倒查制

為了維護法律法規的公平、公正、權威性，加強對消防官兵的保護，公安消防部隊亟須建立健全執法監督機制。公安消防機構應建立專門的執法監督機構，切實把各項制度落到實處，對執法活動嚴格實行責任制考評，按照“誰主管、誰負責”的原則層層落實責任，增強消防執法者的責任感和使命感。［11］

(六)確保消防執法公開透明

執法公開是增強消防監督執法開放度和透明度，擴大人民群眾的知情權、參與權，預防和減少違法違紀和腐敗現象發生，促進消防部門嚴格、公正、文明、清廉執法的有力保證。［12］消防執法公開，最重要的是在執法程序(辦事流程)、辦理時限、監督舉報(救濟途徑)等三個方面公開。首先，要在消防監督公示牌中嚴格按照要求設置辦事流程，注明辦理各種手續需要提供的材料、辦理所需時間，以及監督舉報電話，使辦事群眾能夠盡快辦理完成相關手續。此外，請人民群眾對消防執法人員的違規行為及社會單位存在的火災隱患進行及時舉報，維護人民群眾的合法權益。

消防執法規范化建設是消防部隊的一項全局性、基礎性、長期性的重大戰略任務，是消防部隊積極適應時代發展進步，不斷滿足人民群眾新期待的具體體現。［13-14］全體消防監督干部要清醒意識到消防執法規范化建設的緊迫性和必要性，積極行動起來，為消防事業健康、快速發展貢獻自己的力量。

［1］穆丹．淺談如何推進消防執法規范化建設［C］．2011中國消防協會科學技術年會論文集，2011．

［2］劉峰．對基層消防執法規范化建設的幾點思考［C］．2011中國消防協會科學技術年會論文集，2011．

［3］韓濤．如何進一步加強消防執法規范化建設［J］．法制博覽，2012，(11)．

［4］呂本謙．對消防執法“規范化”建設的幾點思考［C］．2011安徽省科協年會——海灣杯“社會消防安全管理創新”專題年會論文集，2011．

［5］周德群．對公安機關懲治腐敗和執法規范化建設的思考［J］．遼寧警專學報，2010，(2)．

［6］陳峰．法治理念下的行政程序證據制度研究［D］．蘇州:蘇州大學，2010．

［7］孫建軍．法治視野下消防行政處罰若干問題探析［J］．法制與社會，2013，(3)．

［8］張耀宇．消防行政強制研究［J］．武警學院學報，2011，(6)．

［9］劉亞梅．對消防監督隊伍素質能力建設的幾點思考［J］．現代商業，2011，(21)．

［10］趙峰．關于消防執法中執法文明的思考［J］．內蒙古科技與經濟，2010，(5)．

［11］朱艷．消防行政審批法律規制問題研究［D］．蘇州:蘇州大學，2010．

［12］丁六兵．論消防行政處罰自由裁量權的行使［C］．2010中國消防協會科學技術年會論文集，2010．

［13］秦禹．我國公共消防安全管理中存在的問題及對策［D］．長春:吉林大學，2012．

［14］吳強．論消防體制的改革與建設——以新《消防法》的實施為視角［J］．法制與社會，2010，(18)．