示范項目創建與公共圖書館發展

(中國人民大學新聞學院 北京 100872)

2011年，文化部、財政部在啟動國家公共文化服務體系示范區創建工作的同時，國家公共文化服務體系示范項目創建工作同步部署。與示范區創建不同，示范項目不要求創建單位全面達標，沒有明確具體的創建標準和驗收標準，而是鼓勵各地發揮既有優勢，在公共文化服務體系某一方面、某一構成要素上培育具有創新性、帶動性、導向性、科學性的項目，力求重點突破，為完善公共文化服務體系的構成要素、組成方面提供實踐示范和制度建設經驗，以點帶面整體推進公共文化服務體系建設。〔1〕公共圖書館作為公共文化服務體系的重要組成部分，也是其中標準化、體系化較為完備的服務領域，因此成為示范項目開展創建工作的首選。第一批47個國家公共文化服務體系示范項目中直接以公共圖書館為對象的有4個:浙江省嘉興市的“城鄉一體化公共圖書館服務體系建設”、重慶市大渡口區的“文化館和圖書館總分館制”、陜西省銅川市的“公共圖書館服務體系一體化建設”、新疆維吾爾自治區克拉瑪依市的“圖書館聯建、共享一體化服務體系”等。另外有4個項目依托公共圖書館開展公共文化服務體系建設:湖北省荊州市的“小太陽讀書節暨全民閱讀活動”、湖南省衡陽市的“公共文化服務進社區活動”、廣東省佛山市的“南海區縣域公共文化服務體系建設工程”、四川省攀枝花市的“大地書香新農村家園工程”等。〔2〕上述項目涵蓋了基層公共圖書館基礎建設、公共圖書館總分館體制創新和公共圖書館主導的全民閱讀活動三種類型。〔3〕經過兩年的創建，公共圖書館事業在設施建設、資源建設、經費保障、人才保障、管理體制等方面取得了不同程度的成效，但也存在一定的局限，成績和問題都為公共圖書館事業未來發展提供了借鑒，拓展了思路。

1 公共圖書館項目創建成果

2013年5月，國家公共文化服務體系示范區(項目)創建工作領導小組辦公室在北京組織對第一批示范項目進行評審，47個申報項目中的45個通過評審，公共圖書館項目全部通過，其中，浙江省嘉興市“城鄉一體化公共圖書館服務體系建設”、重慶市大渡口區“文化館和圖書館總分館制”、廣東省佛山市“南海區縣域公共文化服務體系建設工程”被評為優秀。〔4〕示范項目創建工作在基層公共圖書館基礎設施建設、公共圖書館總分館體制探索與實踐和公共圖書館主導的全民閱讀活動方面取得了實際效果，加快解決了制約當前公共圖書館科學發展的突出矛盾和問題，提高了工作的科學化水平。

1．1 基層公共圖書館基礎設施建設得到加強

示范項目創建促進了各地掀起公共圖書館建設達標升級的熱潮，積極落實《公共圖書館建設用地指標》和《公共圖書館建設標準》，對縣以上設施不達標的圖書館(室)進行新建和改擴建，另一方面，中等城市圖書館、鄉鎮(街道)和村(社區)基層圖書館與服務網點建設得到扶持，帶動基層公共圖書館設置率顯著提高。佛山市南海區文化館、圖書館均成為國家一級館，全區8個鎮(街道)文化站均為省特級文化站，其中4個是省百佳文化站，各鎮(街道)文化站設置率達100%，在全區278個村居實現文化活動中心全覆蓋。〔5〕衡陽市街道文化站、社區文化中心實現了全覆蓋，街道文化站按照“三室一廳一房”標準建設，即有圖書閱覽室、培訓教室、文化信息資源共享服務室、多功能活動廳和辦公用房，社區文化活動中心標準為“二室一場三配套”，即面積不少于100平方米文化娛樂室、圖書閱覽室，不少于200平方米的室外文化活動廣場，設備、隊伍、活動三配套。〔6〕攀枝花市“大地書香”項目在全市每個鄉鎮建設了一個面積不少于50平方米，每個村建設了一個面積不少于30平方米的圖書室，實現了每個鄉(鎮)、村(社區)都有自己的現代化圖書室的創建目標。〔7〕

1．2 公共圖書館總分館體制得到充分發展

示范項目創建過程中，各地公共圖書館因地制宜地探索形式多樣的總分館服務，形成統一的機構標識，統一的業務規范，建立便捷的通借通還文獻分揀傳遞物流體系，有效提升了區域內公共圖書館系統的整體形象和服務能力。嘉興市城鄉一體化公共圖書館服務體系項目有效進行了“縱向延伸”和“橫向拓展”。〔8〕在“縱向延伸”方面，全市五縣二區已建成“政府主導，統籌規劃，多級投入，分層管理，業務規范，技術外包，資源共享”的村(社區)圖書分館72個，均實現一卡通行、通借通還;在“橫向拓展”方面，通過嘉興數字圖書館建立了全市數字資源的共同采購、共同建設、共享利用的聯盟體制，基本形成了集中采購為主，分散采購為輔的數字資源采購機制，通過統一的服務平臺面向地區所有用戶提供數字文獻資源服務，這一平臺同時結合了文獻傳遞(館際互借)、參考咨詢等服務方式。經過兩年的創建，公共圖書館的有效受益人群和有效到訪人次均比項目創建前提高了40%以上。大渡口區創新提出“文化館圖書館總分館制”管理模式，堅持統一規劃、統一標識、統一配置、統一驗收的原則，按照“一個總館+多個分館+若干服務點”的模式，全面建設區、鎮街、村(社區)三級公共文化設施，強化了文圖總館的引領作用，有效解決了總分館之間管理缺位、各自為政的問題，一定程度打破了西部地區傳統的行政、經費和人員管理機制，形成了“一級財政、雙重管理、一體化建設”的大渡口總分館制模式，開創了推行文圖兩館總分館制之先河，為西部地區乃至全國提供樣板和范例。克拉瑪依市公共圖書館聯建、共享一體化服務體系項目，在全市范圍內推行文獻資源整合和通借通還服務，老百姓利用圖書館資源與服務的積極性明顯提高，大大提高了全市各館館藏文獻利用率。2012年全市公共圖書館接待讀者達24．8萬人次，比2011年增加了37．7%，累計辦理各類借閱證33107人，辦證率接近全市總人口的10%。

1．3 公共圖書館主導的全民閱讀方式得到進一步拓展

在依托公共圖書館資源，開展全民閱讀方面，荊州市貫徹“全民參與”的理念，有效解決了類似荊州這樣的中小城市圖書服務供給問題。荊州市通過變網點自建為網點共建，實現了公共文化服務網點全覆蓋，通過變人員輸出為培養人員，實現了全民閱讀活動的常態化，通過變資源獨享為資源共享，實現了公共文化資源效益的最大化，服務對象也從創建之前活動主要針對全市在校中小學生群體，拓展為創建之后以全社會市民，“讀書節”年參與人次已近20萬，有力地促進了中小城市全民閱讀活動的開展。

2 示范項目創建與公共圖書館發展

經過兩年的創建周期，示范項目創建城市分別在公共圖書館事業發展中涉及的設施網絡建設、資源建設、經費保障、人才保障、管理體制等方面進行了有益的嘗試，在促進公共圖書館健康良性發展方面取得了顯著的成效。

2．1 公共圖書館設施網絡布局更加合理

服務網絡全覆蓋是實現和保障公共圖書館服務公益性、基本性、均等性和便利性的基本前提，〔9〕公共圖書館項目通過建設覆蓋全社會的公共圖書館設施網絡，實現了圖書館公益性服務的廣覆蓋、高效能。嘉興市多級政府共同建設圖書館總分館服務體系，打破了一級政府基本建設一個圖書館的現行模式，在總分館服務體系中確立了中心圖書館的地位和功能定位，打破了現行圖書館各自為政的現狀，建立了有效的公共圖書館服務體系。公共圖書館的覆蓋人口從2010年5．8萬人/館，提高到當前的3．3萬人/館(國內平均47萬人/館)，接近發達國家的覆蓋水準。

2．2 資源整合能力進一步加強

廣義的公共圖書館服務資源指在開展服務過程中所擁有的物力、財力、人力等各種物質要素，主要包含了硬件資源、人力資源、文獻資源和經費資源。示范項目創建不僅促進公共圖書館文獻資源整合，實現了統一采購、聯合編目，建立了便捷的通借通還文獻分揀傳遞物流體系。銅川市以市圖書館為龍頭，以縣區圖書館為依托，成立了聯合編目和物流配送兩個中心，形成了跨層級、跨地域、跨行業的圖書館一體化服務體系，實現圖書資源的無障礙流通，將分散、孤島式的公共圖書館建設成為一個上下貫通、廣泛互聯、功能強大的統一服務體系，從而建立區域性文獻資源與服務共建共享的新機制，實現資源的無障礙利用，初步建成了覆蓋城鄉的公共圖書館服務網絡。示范項目創建，還推動了有條件的地區實現硬件、人力、文獻和經費等資源在更大范圍上的整合，跨系統共享。克拉瑪依市將公共圖書館、企業圖書室、中小學圖書室及街道社區圖書室都納入了聯建共享范疇，構建了一個以跨地區、跨行業、跨系統為基本特點的聯建共享一體化新型公共圖書館服務體系，對其他地區解決行政分級管理現狀與公共文化資源整合利用需求之間的矛盾具有一定的參考價值和示范作用，便于西部地區各中小型圖書館的資源整合和共享，也利于自身的發展和壯大。

2．3 經費保障機制初步建立

通過示范項目創建，公共圖書館不僅經費投入大幅提升，而且納入經常性財政預算，初步建立了公共圖書館運營經費保障機制。大渡口區建立了長效穩定的投入機制，將公共文化設施運行管理經費納入年初預算，區財政每年設立1000萬元宣傳文化發展基金用于公共文化事業建設與發展，并按照國家標準將“兩館一站一中心”免費開放經費100%落實到位。佛山市南海區下發了《關于開展2012年南海區圖書進基層補貼工作的通知》，文化消費補貼以每年2000萬的財政資金補貼高雅藝術進劇場、圖書進基層、電影進社區、社區文化活動、文化景點門票，獲得群眾好評。攀枝花市“大地書香新農村家園工程”將經費定為市、縣(區)兩級財政各出資50%，每個圖書室每年的日常經費及輔導員每月的工作補貼納入財政預算。衡陽市在資金管理方式上進行創新，采取以獎代撥的方式對每個建成達標的社區文化活動中心補助5萬元，湖南省文化廳也分期分批對建成達標的街道(社區)文化中心撥付配套設備費，市文化局對城區活動進行考核，對優秀、合格者給予獎勵。〔10〕荊州市圖書館爭取企業資金支持，建立鼓勵社會資金支持“小太陽讀書節暨全民閱讀活動”的政策機制，通過市場運行，讀書節活動可持續開展。〔11〕在鼓勵社會資本進入公共圖書館領域、市場化運作放大公共服務效益方面，荊州市做出了有益的嘗試。

2．4 人才隊伍進一步穩定和提升

與經費相比，人才保障是一個更為復雜的問題。抓住示范項目創建的機遇，各地落實《鄉鎮文化站管理辦法》等有關要求，增加人員編制，穩定基層公共圖書館隊伍。攀枝花市解決了46個文化專干的編制、352個村文化輔導員的待遇，在大學生村官中招募了482個文化輔導員。大渡口區以示范項目創建為契機，增編進人，每個街道分館按照4名文化專干、每個鎮分館按照3名文化專干標準予以配備，全部實現公開招考。在人員管理方式上，推行分館業務副館長派駐制，堅持“統一調配、集中作戰、分散輔導”的原則，由文圖總館選派12名業務骨干到各分館擔任業務副館長，全權負責指導分館開展文化工作，有效實現了總分館之間業務工作垂直管理，解決了鎮街分館無人管、無專業人員管的問題，提高了分館業務水平，促進了鎮街分館建得起、轉得動、用得好。與增加編制相比，加強對現有人才的管理和培訓對于大多數示范項目創建單位來說，更為實際。銅川市基層工作人員每半年到上級館接受一次業務培訓，市、區縣圖書館派業務骨干定期到基層進行巡回駐點，指導開展服務，并組織人員赴南京金陵圖書館、蘇州圖書館、嘉興圖書館實地考察，學習總分館辦館經驗，舉辦通借通還、集中編目等專題培訓班5期，培訓952人次。克拉瑪依市圖書館對所有圖書管理員進行了業務培訓，使街道、社區圖書管理水平明顯提高。通過加強管理和培訓，基層公共圖書館從業人員素質進一步提升，為開展服務提供了保障。

2．5 管理體制機制創新

在示范項目創建過程中，公共圖書館在績效評估體系、需求反饋機制、服務規范化標準化建設方面進行了積極探索。攀枝花市通過建立智能化綜合管理服務平臺，讓鄉村圖書室實現“圖書編目、規范入庫、遠程監控、分級預警、一次規劃、分期實施、發揮作用、全民受益”。這套系統全程記錄各圖書室的運行情況，以此并作為對圖書室年度考核的依據之一。佛山市南海區按“需求決定服務”原則，制定試行《南海區文化消費補貼實施意見》，采取補貼文化服務提供商的方式，在村居和工業園區文化活動、圖書訂閱等方面對居民文化消費進行補助，公共文化服務“豐儉由人”，成為文化惠民工作的重大突破。銅川市統一公共圖書館標牌標識，規范聯合館名稱，為各聯合館統一制作了門頭牌匾和項目創建簡介、分布示意圖、宣傳牌等，統一服務標準，規范了館舍陳設、開放時間、工作流程等。

3 仍待解決的問題

總結第一批示范項目在促進公共圖書館發展所取得成績的同時，還應該看到，一些制約公共圖書館發展的突出矛盾和問題沒有得到妥善的解決，公共圖書館作為基層公共文化服務體系重要陣地的職能作用沒有得到充分發揮，如政策法規不健全、資金擠占挪用、資源交叉重復、人才隊伍不健全、專業化管理程度不高、基層服務不到位等，這些問題的根源很大程度上在于各地沒有很好地抓住示范項目創建的契機，對創建工作與公共圖書館發展的關系認識不到位，以及缺乏推動政府職能轉變和公共文化機構改革創新的勇氣和動力。

3．1 對示范項目創建契機認識不到位

示范項目創建與示范區創建一樣，是“十二五”時期推進公共文化服務體系建設，促進文化大發展大繁榮的一個重大舉措，黨的十七屆六中全會決議明確提出“推進國家公共文化服務體系示范區創建”，示范項目創建與示范區創建同步部署、同步推進，示范項目是示范區創建的“蓄水池”，在推動地方加強公共文化服務體系建設、滿足文化民生方面，具有同等重要的意義。部分創建單位沒有充分認識到示范項目創建工作的重要作用，沒有把握好這一推動當地公共文化服務體系發展的重要抓手，創建工作只局限在當地文化行政部門，沒有引起黨委政府的重視，沒有形成各部門協同作戰的合力，創建工作仍然是文化部門一家在唱“獨角戲”，困擾公共圖書館的布局不合理、編制不足、經費匱乏等問題懸而未決。

3．2 對示范項目性質特點認識不明確

示范項目創建與示范區創建最大的區別在于，沒有創建標準的“硬杠杠”，只提出“創新性、帶動性、導向性、科學性”的總體要求，鼓勵結合自身特點，在公共文化服務體系某一方面、某一構成要素進行創新。在創建過程中，創建單位沒有充分認識到示范項目這一性質特點，思路沒有打開，束手束腳，改革只局限在公共圖書館系統甚至單個圖書館，創新的“火花”一閃就湮滅了，如創建中出現的衡陽市的社會力量參與、攀枝花市的績效評估體系、佛山市南海區的需求反饋機制建設等，這些代表公共圖書館發展方向的創新點如果能深入挖掘，進而形成可以推廣的經驗，將加快推進公共圖書館領域的改革發展。

3．3 缺乏長效機制建設

示范項目創建實行動態管理，兩年的創建周期結束后，如何進一步鞏固成果，擴大優勢，需要穩定的政策和長效機制。創建工作鼓勵有條件的項目開展公共文化服務體系制度設計研究工作，結合創建實際進行頂層設計和理論研究，從而形成政策文件，建立長效機制。公共圖書館作為公共文化服務體系中標準化、體系化較為完備的服務領域，國外有不少成熟的經驗可供借鑒，國內在實踐中也逐步探索出各具特色的發展模式，但是像嘉興市的總分館制這樣具有成型配套的機制政策、可推廣性強的典型卻不多。缺乏長效機制和配套政策，特別是經費、人才保障這樣的“硬性”政策，公共圖書館領域的建設只能長期徘徊在水平重復建設的層面，更不用說帶動當地公共文化服務體系建設了。

3．4 標準化規范化建設能力不足

在創建過程中，對既有標準的消化吸收、并結合當地實際貫徹落實，從而提升公共圖書館服務效能，是體現示范項目導向性和科學性的重要方面。近年來，文化部相繼出臺了涉及公共圖書館建設和服務的標準規劃，但第一批示范項目鮮見對標準規劃的制訂，特別是涉及公共圖書館設施標準、服務標準、資源標準等核心指標，8個項目中公共圖書館標準化建設基本停留在規范服務流程等業務層面，在標準化建設方面普遍意識淡薄、能力不足。

4 幾點啟示

第一批示范項目創建工作告一段落，創建工作中體現出公共圖書館在公共文化服務體系建設新形勢下面臨的新問題，出現的新趨勢，為第二批示范項目以及其他地區以公共圖書館為依托開展公共文化服務體系建設提供了有益的借鑒和啟示。

4．1 政府主導是加快公共圖書館發展的重要保證

示范項目創建工作引起了各地黨委政府對公共文化服務體系建設的高度重視，47個示范項目創建地均成立了創建工作領導小組，其中有35個示范項目由市長或分管副市長擔任組長，衡陽市把示范項目列入“政府年度實事工程”，嘉興市將創建工作納入了對下級政府和部門目標責任制考核，推動創建任務落實。各級政府的重視對于規劃、設計和建設城鄉公共圖書館的服務網絡，統籌配置公共圖書館的各類資源，具有決定性作用。創建示范項目和創建示范區一樣，將實行動態管理，定期對獲得示范項目稱號的地區進行檢查，不合格者將取消示范項目稱號，這一方式，將從一定程度上督促地方政府加強對公共文化服務體系建設的重視，充分發揮主導作用，但公共圖書館的長效發展還應該依靠制度建設。

4．2 建立經費保障長效機制是根本保障

文化部、財政部2011年啟動的免費開放工作，在全國范圍內為基層公共圖書館運行初步建立了經費保障機制，但公共圖書館經費保障的責任主體仍然是地方政府，公共圖書館長期健康的發展需要各級政府持續穩定的投入。第一批示范項目除克拉瑪依市之外，攀枝花和銅川僅僅是將服務體系末端運行的部分經費納人財政預算，而衡陽則尚未納入財政預算，這些缺欠，對于示范項目成果的可持續性不能不說存有隱患。公共圖書館經費長效機制的建立，應在科學測算與當地經濟社會發展水平相適應、滿足圖書館正常運轉的經費總量基礎上，明確各級政府投入比例和增長幅度。

4．3 加強人才隊伍建設是提升服務水平的關鍵

決定公共圖書館服務水平的關鍵因素不僅僅是技術和資源，還包括公共圖書館從業人員的素質和能力，公共圖書館的發展離不開基層隊伍建設。加強人才隊伍建設應通過增加編制和待遇穩定基層從業人員隊伍，并通過建立從業人員資格認證和開展全員培訓優化人員結構。公共圖書館工作人員數量以所在區域服務人口數為依據，每服務人口10000人-25000人應配備1名工作人員，〔12〕按照這一標準，大部分基層公共圖書館都面臨編制不足的問題，第一批示范項目中除攀枝花市和大渡口區著力解決人員編制外，大多通過增加志愿者招募來彌補數量不足，或通過增加培訓機會提升服務質量。2010年，文化部啟動了為期五年的全國基層文化隊伍培訓工作，2013年，又開展了“文化志愿者基層服務年”活動，公共圖書館應抓住機遇，制訂隊伍建設計劃，積極開展全員培訓和有針對性的崗位培訓，同時引入社會力量，擴大文化志愿者隊伍并充分發揮志愿者的作用。

4．4 加強標準體系建設有助于提升服務效能

對公共圖書館來說，服務效能指公共圖書館投入的各項資源在滿足讀者和用戶需求中體現的能力和效率。而推動公共圖書館標準體系建設是提升服務效能的保障，這個標準體系建設包括設施的標準化、資源的標準化和服務的標準化。資源的標準化在國內外已有公認的標準，加強設施和服務的標準化建設近年來業界普遍關注。在第一批示范項目創建過程中，2012年，《公共圖書館服務規范》(以下簡稱《規范》)正式發布，明確提出了“公共圖書館設置布局應遵循普遍均等的原則，選址要考慮服務半徑、服務人口等因素”，這就要求公共圖書館探索建立科學合理的設施服務半徑、覆蓋面積指標。《規范》還提出“公共圖書館的基本服務是保障和滿足公眾的基本文化需求的服務，包括為讀者免費提供多語種、多種載體的文獻的借閱服務和一般性的咨詢服務，組織各類讀者活動以及其他公益性服務”，另外，在免費開放環境下，建立與公共圖書館職能任務相適應的基本文化服務內容和方式，提升服務能力成為迫切需求，〔13〕這就要求公共圖書館在免費開放環境中科學合理地界定與當地經濟社會發展水平相適應的、與公共圖書館性質功能相吻合的基本服務的內容與范圍。〔14〕評價公共圖書館服務效能，還應該特別關注四大核心指標:以有效持證讀者為核心的目標人群覆蓋率、外借率、到館率和網站點擊率，這些指標對于建立公共圖書館績效評估制度具有重要參考價值。

1．國家公共文化服務體系示范區(項目)創建工作方案．〔2012-09-07〕．http://www．ccnt．gov．cn/sjzznew2011/shwhs/shwhs_ggwhfwtxjs/201111/W020111128545013092431．doc

2．創建國家公共文化服務體系示范項目評審材料．文化部公共文化司，2011．3

3．李國新．示范區(項目)創建與公共圖書館發展．中國圖書館學報，2012，28(199):4-11

4．國家公共文化服務體系示范區(項目)創建工作領導小組關于公示第一批創建國家公共文化服務體系示范項目驗收結果的公告．〔2013-07-18〕．http://www．ccnt．gov．cn/sjzz/shwhs_sjzz/shwhs_ggwhfwtxjs/201307/t20130718_353386．htm

5．第一批創建國家公共文化示范項目驗收工作材料(東部卷)．文化部公共文化司，2013．5

6，11．第一批創建國家公共文化示范項目驗收工作材料(中部卷)．文化部公共文化司，2013．5

7．第一批創建國家公共文化示范項目驗收工作材料(西部卷)．文化部公共文化司，2013．5

8．李超平．嘉興模式的延伸與深化:從總分館體系到圖書館服務體系．中國圖書館學報，2012，38(199):12-18

9．周和平．以免費開放為契機全面提升我國圖書館公益性服務水平．中國圖書館學報，2011，37(193):4-9

10．劉忠平．“公共文化服務進社區”推動圖書館服務體系建設．圖書館建設，2012(10):8-10

12．公共圖書館服務規范．GB/T28220-2011

13．關于推進全國美術館公共圖書館文化館(站)免費開放工作的意見．〔2011-01-26〕．http://www．gov．cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021．htm

14．李國新．“十二五”時期公共圖書館事業的發展機遇．圖書館建設，2011(10):2-11