機構法定·理事會治理·崗位管理——基于公共圖書館推行法人治理的理性思考

(深圳圖書館 廣東深圳 518036)

1 公共圖書館推行法人治理的基本實踐及存在的不足

2007年10月，公共圖書館推行法人治理結構建設開始在我國深圳市進行試點。按照文件要求，公共圖書館建立法人治理結構，就是要根據決策權力機構、管理執行機構、監督約束機構相互分離、相互制衡和精干高效原則，明確圖書館各個利益相關者的權利、義務和責任，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的治理結構和運行機制。〔1〕我國公共圖書館建立和完善法人治理結構是在政府推動下，通過自上而下的政策引導和工作推進，促成公共圖書館理事會較快地建立并順利開展相關工作，而且與法人治理相關的各項制度也得以迅速建立起來。

我國公共圖書館領域推行法人治理至今只有短短數年，作為一種新的嘗試，難免存在一些不足，主要體現在以下幾方面:第一，理事會實質性權威沒有完全確立起來，目前主要行使議事權，決策權未充分行使，需要更高規格的賦權;第二，理事會會議召開過少，無助于理事更好地履職，需要確立合理的會議周期;第三，理事參與的動力不足，理事作為非受薪的社會職務，即使出于社會責任感卻也不愿承受決策失誤帶來的不良評價，需要提升理事的社會地位和履職熱忱;第四，理事會下屬專業委員會與咨詢委員會未組建，無法協助理事會更加深入地開展工作，需要適時建立;第五，理事會對圖書館事業的牽引作用未充分體現，需要建立和完善目標責任層層分解、以能力為導向和以效能為原則的圖書館崗位管理體系。

鑒于公司法人治理在國有企業中試驗多年仍屢屢受挫，在作為事業單位的公共圖書館中推行法人治理同樣無法一蹴而就，需要足夠的周期進行培植和營造。然而，積極尋找公共圖書館法人治理的有效之道，直面實踐中存在的不足并以此研究應對之策，不失為有益的探索。結合公共圖書館開展法人治理的基本實踐及存在的不足，筆者認為，機構法定、理事會治理、崗位管理是建立和完善圖書館法人治理的三大法寶。機構法定為理事會治理營造法治環境，有助于確立理事會權威，應該成為圖書館法人治理的發展方向;理事會治理是推動圖書館達成善治的科學決策與民主監督機制，是圖書館法人治理的核心內容;崗位管理是實現圖書館公益目標的效能工具，是圖書館法人治理的內在要求。

2 機構法定:圖書館治理由行政管理向法治管理轉化的制度保障

一方面，如果公共圖書館的決策權簡單地掌握在政府官員手中，那么圖書館的發展則缺乏健全的治理和科學的管理;另一方面，如果圖書館事業的發展很大程度上依賴于個別圖書館職業精英的個人魅力和創新行為，那么，圖書館事業將因人員變動而無法永久保持生機與活力。如果說圖書館理事會治理模式的建立，是圖書館實現從普遍人治到內部法治的有效之道，那么，從完善圖書館法人治理結構到圖書館作為法定機構的建立，是一個由內部法治到外部法治轉化的過程，是以外部法治實現圖書館內部法治的成功之道。機構法定是圖書館法人治理從行政管理向法治管理轉化的強有力的保障，是圖書館法人治理的發展方向。

法定機構是指立法機關通過專門立法設立的、與政府決策部門相區別的，相對自主、獨立運作，負有法律賦予的執行政府政策、提供公共服務或發展經濟職能的公共管理機構。〔2〕法定機構在其他國家和地區大量存在，美國的“獨立機構”、法國的“獨立行政機構”、日本的“獨立行政法人”、韓國的“獨立執行機構”，這些機構在性質上都是法定機構。目前，新加坡有60多個法定機構，香港的法定機構有240個之多。筆者認為，公共圖書館推行法人治理結構若想取得好的成效，將公共圖書館建立成為法定機構是最佳辦法。

公共圖書館發展至今，已經超過160年的歷史，具有穩定的管理模式和服務模式，是一種穩定的社會制度，適合以法律形式進行規范。世界上首個現代意義上的公共圖書館是英國的曼徹斯特公共圖書館，它是依照英國下議院通過的一個法案于1852年率先建立起來的。〔3〕作為法定機構的公共圖書館，具有以下特性:第一，法定性。依照特定立法設立，公共圖書館的治理結構、有關機構的設立、職責任務、人員配備、管理運作、財務管理、監管等內容由法律進行細化規定。第二，獨立性。在法律的框架內，公共圖書館可以相對獨立運作，享有法定事權，擁有管理、人事聘用和分配自主權，獨立承擔法律責任，無合理理由不受政府機關及其他機構的干涉。第三，專門性。法律賦予公共圖書館開展公共文化服務所承擔的特定的職能、任務、運作方式和服務模式。第四，靈活性。擁有靈活的籌資渠道、用人機制、薪酬體系以及靈活的管理模式。〔4〕

作為法定機構的公共圖書館，其理事會也是依照法律建立起來的，理事會的權力是法律賦予的，理事履行職責具有法律保障，可以有效避免或消除政府部門的人為干預，真正實現政事分開。機構法定確保公共圖書館的獨立性和靈活性，為理事會正確處理與相關部門的關系奠定了制度基礎。在轉化為法定機構的情況下，公共圖書館推行法人治理才能使圖書館的管理體制發生以下實質性的改變:在決策主體方面，由主管部門變為理事會，實現自主管理;在決策方式方面，由領導決策變為理事會決策，可以集思廣益，使決策變得更加科學合理;在監督體系方面，由以行政監督為主變為多渠道、多層次監督，增加管理的透明度。在機構法定的情況下，政府依法監管、公共圖書館依法管理和運作，共同確保公共服務目標的實現。公共圖書館的舉辦主體、理事會及管理層三者的關系才能得到清晰和權威界定:舉辦主體負責重大事項的宏觀監管，圖書館理事會施行科學決策和民主監督，圖書館管理層負責決策執行，由此，公共圖書館法人治理才真正建立起來。

香港的公營機構基本上都建立起理事會，其治理機制較為完善的重要前提是，這些公營機構基本上都是法定機構，依立法會的法律成立的，從而在根本上解決了公營機構的身份、屬性以及一系列管理權限問題。建立和完善公共圖書館法人治理結構，最行之有效的辦法就是促使公共圖書館向法定機構方向發展。

3 理事會治理:推動圖書館達成善治的科學決策與民主監督機制

公共圖書館由政府舉辦，政府代表納稅人對公共圖書館行使所有權。在現行管理體制中，一般由政府部門任命圖書館館長領導圖書館管理層行使圖書館管理權，而決策權仍然掌握在政府部門手中。由于信息不對稱，并且由于專業性的欠缺，政府部門實施科學決策的成本較高;目前政府部門主要以目標責任制的形式對圖書館管理層進行監管，目標責任制無法將圖書館發展過程中可能遇到的所有事項列明，因而從外部對圖書館進行監督和控制的效果并不明顯。

圖書館理事會制度的產生，意味著圖書館所有者和管理者的分離，意味著圖書館管理的專業化和“去行政化”。圖書館理事會是一種開放、民主的圖書館管理方式，是圖書館管理體制的一部分，相比較于由政府部門領導，或者館長直接管理圖書館的制度安排，圖書館理事會制度能夠更有效地吸納多個利益主體參與管理并協調彼此的利益沖突，而且它還是圖書館自主治理和人民實踐及在圖書館公共事務上的公民權利的重要形式。〔5〕公共圖書館開展法人治理的體制改革反映了政府推動全社會參與公共圖書館管理的愿望。

理事會是圖書館法人治理結構的核心，負有戰略決策、監督管理層和公共關系三項主要職能。圖書館治理不是單純的理事會對管理層的控制，而是相互制約、協同合作的過程。監督是手段，科學決策和卓有成效的執行才是建立法人治理結構的目的。通過理事會的監管，決定圖書館運營的目標和方向，實現對圖書館的領導和控制，確保員工和資源能發揮最大效用，實現圖書館的發展目標。理事會與管理層配合實現掌舵與劃槳相分離，各司其職以更好地保證效率與公平。通過前兩項職能理事會與管理層協同合作實現圖書館的內部治理;通過履行公共關系職能，理事會與政府和社會公眾進行有效的溝通，并借助審計和績效評估、年度報告和信息公開等制度，達到外部治理的目的。〔6〕

根據圖書館理事會對監督權和決策權的偏好程度，存在監督型理事會和決策型理事會兩種類型。公共圖書館初次建立理事會，在缺乏法定授權的情況下，理事會的權威難以馬上建立起來，或者因為專業水平欠缺無法獨立提出決策方案和獨立進行決策認證，在這樣的情況下，理事會往往以監督權的行使為主。成熟的圖書館理事會，擁有充分的權威，除了對圖書館管理層實施較嚴格的監督之外，能夠獨立提出決策建議，自主論證決策方案，決策目標明確并且能夠對管理層執行決策的情況進行評估，這樣的理事會具有較強的決策控制能力。從監督型理事會逐步向決策型理事會發展，是公共圖書館初次建立理事會在權力選擇路徑上合理的演進過程。

為確保公共圖書館理事會有效發揮職權，充分履行科學決策和民主監督的職能，以下理事會管理機制值得運用:第一，尋求更高規格的理事任命，如提請市長任命，使理事的榮譽度、責任感和影響力得以提升。第二，理事應有廣泛的代表性，最好來自多個界別，能夠代表各方的利益和訴求，從而促使政府、社會組織、公民和圖書館形成互動合作，推動圖書館達成善治，切實保障公民的圖書館權利。第三，理事為非受薪職務，但理事履行職務需要足夠的時間、精力、能力和熱情，理事會應加強對理事的評估，考察理事是否稱職，如理事參加會議的出席率過低，不但對理事會缺乏貢獻，而且影響理事會決策。第四，理事會任期屆滿需要更換理事，應實行一次更換一半理事，使新一屆理事會中至少有半數理事是熟悉工作的。第五，在專業領域，公共圖書館可以邀請業界精英或學界專家出任理事;為擴大國際視野，大型的公共圖書館還可以邀請海外著名圖書館館長或圖書館學家出任理事，交通費和食宿費由財政資助。第六，理事會應每2－3個月召開一次會議，閉會期間圖書館管理層每個月要向理事會提交一份關于圖書館運行的書面報告。第七，在理事會下設立數個專業委員會或咨詢委員會，負責處理館藏建設、讀者服務、績效與薪酬、財務與審計等方面的專業事務，為理事會提供決策建議和專業論證。

4 崗位管理:實現圖書館目標的有效機制、圖書館治理的內在要求

以最小的成本投入實現社會公益的最大化，最大限度地滿足讀者對圖書館公共服務的需求，始終是圖書館工作的重心。無論是機構法定還是政府主管部門授權建立的圖書館理事會，始終是圍繞著這一績效目標展開對圖書館的治理。理事會不參與圖書館日常事務的處理，因而在圖書館內部，理事會決策確定的圖書館發展規劃和發展目標，需要由圖書館管理層來執行。圖書館管理層落實理事會決策，需要帶領全體圖書館員工為共同的目標而卓有成效地工作。績效導向、能力本位、目標管理、質量管控、結果評價、價值回報等一系列管理機制便成為公共圖書館回應法人治理的必然選擇，而崗位管理正是這一系列管理機制的集中概括。

公共圖書館推行法人治理，實現所有權與管理權的分離，廣泛采用授權或分權的方式進行管理，公共服務以公眾需求為導向，重視提供公共服務的效率、效果和質量，符合新公共管理運動的理念。新公共管理主張在公共部門采用私營企業成功的管理方法和競爭機制，強調政府與公民社會的協商與合作，強調在解決公共問題、滿足公眾需求方面增強回應能力，強調公共服務的低成本和富有成效的運作，強調引進市場經濟的若干機制和方法來增強公共部門的服務能力和服務效果。崗位管理最早在企業管理中使用，后來引入公共部門，是公共圖書館實現經濟、效率、效益和公平等績效目標的重要工具。崗位管理適應市場經濟對人才使用進行有效配置的要求，將圖書館工作人員作為一種“資源”，注重產生和開發。崗位管理通過在圖書館內部建立優勝劣汰的競爭機制和獎優罰劣的激勵機制，確立基于“能力——業績”導向的評價體系和薪酬體系，逐步實現按需設崗、競聘上崗、人隨崗走、按崗考核、以崗定薪、崗變薪變、合同管理，達到貫徹圖書館戰略思想、提升總體績效水平的目的。

長期以來，舒適的職業生活和平易的工作內容容易造成圖書館員乃至圖書館管理者思想上的惰性，職業倦怠和安逸的慣性使公共圖書館對引進現代化管理體系的動力不足。由于體制和傳統觀念的影響，我國公共圖書館內部缺乏從工作本身進行科學的崗位區分，人員的等級序列不是按崗位和業績進行劃分，而是按身份和資歷年限進行論資排輩;不是按崗位及表現確定薪酬待遇，而是按行政職務或技術職稱來確定工資待遇。法人治理改革和崗位管理改革具有內在聯系，兩項創新機制共同推出，〔7〕為公共圖書館人力資源開發提供了機制保障，是圖書館人員管理從身份管理向效能管理轉化的契機。

崗位管理是通過提高圖書館服務效能以實現圖書館工作目標的管理體系，是公共圖書館法人治理達成善治的內在要求。理事會具有聘用圖書館館長的權力并負有監督圖書館管理層的職責，也就是說圖書館管理層按照崗位管理的機制對理事會負責并接受理事會的相關績效考核，這是圖書館崗位管理的起點。圖書館管理層執行管理職責，也是對崗位管理機制的運用。管理層通過職能分解的方法，將圖書館的管理的職能層層分解為部門職能和員工崗位職責，以此促進組織職能的履行;通過崗位管理體系，管理層借助關鍵績效指標分解的方法，將圖書館的發展目標層層分解為部門工作目標和員工崗位工作目標，以此促進圖書館增值目標的實現。換言之，崗位管理是通過調動人員在崗位工作上充分發揮作用，通過崗位工作的有效執行促進圖書館目標的實現;通過人的發展帶動圖書館事業的發展，以此實現圖書館治理的目標，使社會公眾獲得更多專業化、高水平、高效率的圖書館公共服務。崗位管理是圖書館理事會、圖書館管理層、圖書館員與圖書館用戶實現“共贏”的焦點。

1，7．中共深圳市委辦公廳，深圳市人民政府辦公廳．關于印發事業單位體制機制改革創新七項專項改革方案的通知．〔2012－05－26〕．http://www．law －lib．com/law/law_view．asp?id=246627

2，4．崔健，楊珊．前海合作區借鑒境外法定機構管理模式研究．中國機構改革與管理，2011(4):84－87

3．吳晞．舊邦新命——公共圖書館誕生160周年感言．公共圖書館，2012(1):2

5．蔣永福．論圖書館理事會制度．圖書館，2011(3):31－34

6．王冬陽．公共圖書館構建理事會治理模式初探．深圖通訊，2008(1):16－19