公共圖書館治理主體設置模式之優化策略?

金秋萍 蘇建輝

(1．廣西財經學院圖書館 廣西南寧 530032;2．華南師范大學管理學院 廣東廣州 510631)

1 引言

公共圖書館的治理主體，是指對公共圖書館的事務進行決策、計劃、組織、實施，為公共圖書館籌集經費以及對公共圖書館的服務進行統一管理的政府、團體(群體)或個人。公共圖書館的治理主體包括所有者主體、設置主體、管理主體以及實施主體等內容，這幾個方面構成了公共圖書館治理主體的基本框架。所有者主體享有公共圖書館的所有權，對公共圖書館的各項事務，如:興建圖書館、擴大圖書館規模、增加圖書種類等享有最終決定權。設置主體，可以解讀為投資建設該圖書館的主體，這種主體可以是當地政府，也可以是某一團體組織或個人。管理主體主要負責圖書館重大決策的制定以及對日常事務實施有效監督，保障圖書館朝著既定的軌道運營。實施主體主要負責將管理主體做出的決策付諸實踐，促進圖書館各項事務有序、順利進行。本文主要從宏觀上探討公共圖書館治理主體設置模式的選擇，不涉及微觀層面的實施主體。

2 公共圖書館設置主體的類型

公共圖書館設置主體的模式受很多外界因素的影響，如:國家歷史文化傳統、政治體制、社會經濟發展狀況等。由于各國存在較大差異，公共圖書館設置主體的設置模式也各不相同，其設置主體根據不同的標準可以分成不同的類型。

2．1 單級獨立設置主體與聯合設置主體

按照公共圖書館內政府參與的數量來分類，可以將公共圖書館的設置主體劃分為單級獨立設置主體和聯合設置主體兩種類型。所謂單級獨立設置主體，是指某一地區只有一個獨立的政府統一管理該地區公共圖書館的事務。這種類型的設置主體由于主體單一，可以避免機構冗余，而且在制定決策方面的效率也比較高，國內外很多國家都采用這種方法。我國單一制的政體決定了我國公共圖書館采取單級獨立的設置主體模式。聯合設置主體是指由兩個及兩個以上政府組成，共同協商、決定和管理公共圖書館事務的設置主體。聯合設置主體有橫向聯合主體和縱向聯合主體之分。縱向聯合主體是指同一地區存在上下層級關系的政府之間形成的有責任分工的聯合設置主體，澳大利亞國家公共圖書館的設置主體主要表現為縱向聯合主體的特征，澳大利亞各州公共圖書館的各項事務都是由州政府和市政府共同管理，其責任也由州政府和市政府聯合承擔。橫向聯合主體是指不同地區的政府通過合同、協議等形式組成“多轄區聯合政府”，共同管理所轄區域內公共圖書館的各項事務，美國威斯康星州圖書館的設置主體是典型的橫向聯合主體模式。

2．2 主要設置主體與支持性設置主體

從政府承擔公共圖書館設置主體責任的程度來看，公共圖書館的設置主體類型主要存在兩種情形。第一種情形是一國范圍內，地方政府為公共圖書館的主要設置主體，而中央或省級政府是支持性的設置主體。出現此種情形的原因在于:地方政府直接對區域經濟的發展承擔主要的責任，公共圖書館屬于公共服務領域，其發展的程度對區域經濟的發展和人民科學文化素質的提高有重要的作用。地方政府與公共圖書館的發展密切相關，公共圖書館的建設經費、購書費用、設備投資等資金主要來自于地方政府的財政撥付，地方政府財政的傾斜力度直接影響著公共圖書館的發展前景。中央政府或者省級政府并不直接參與地區公共圖書館的建設和管理，只是從財政方面支援地方政府，例如:增加財政補貼用于公共圖書館的興建和設施、設備的購買等。從這層意義上來說，地方政府是公共圖書館的主要責任主體，也即主要設置主體，而中央或省級政府是起輔助性的責任主體，即支持性主體。目前，大部分國家的公共圖書館都是采用地方政府為主、中央或省級政府為輔的設置主體模式。

還有一種情形是某一地區內，有多個地方政府共同管理區域公共圖書館，其中，對公共圖書館承擔主要責任的主體為主要設置主體，其他負次要責任的主體為支持性設置主體。此種情形在我國長期存在并將繼續存在，究其原因主要在于:多個地方政府共同管理區域公共圖書館，如果每個地方政府都承擔相同的責任，按照責權對等的原則，那么每個政府享有的權利也是相同的。一旦圖書館遇到重大事件需要決策時，如果意見不統一，會影響圖書館辦事效率，也有可能使圖書館錯失發展的良好時機，不利于圖書館的長遠發展。所以，必然存在一個承擔主要責任的設置主體，而其他主體需要為圖書館提供必要的資源，協助主要設置主體管理和發展好公共圖書館。我國江蘇無錫市的總分館體系是此種情形的典型代表，市政府統一管理公共圖書館的各項事務，包括圖書館的人員編制安排，館舍、設備、經費的籌集和使用，保障市圖書館在總分館制實施運行過程中正常發揮龍頭作用。作為對無錫市政府支持的回報，無錫市政府可以免費享有圖書館文獻查找以及下載相關數據庫資源的權利。在這一過程中，市政府統籌兼顧，在發展好本地經濟的同時，兼顧當地科學文化，而基層政府則輔助市政府管理圖書館，在人力、物力、財力等方面支援公共圖書館的建設和發展。所以，無錫市政府是當地的主要設置主體，而基層政府是支持性設置主體。

2．3 法定設置主體與非法定設置主體

根據是否由法律賦予設置主體資格和責任來分，設置主體可分為法定設置主體和非法定設置主體。法定設置主體，是指政府履行管理公共圖書館的職責有明確的法律規定，法律明確規定政府必須做什么，以及有哪些一定是不能做的，如果逾越相關規定就會受到法律的制裁和懲罰。非法定設置主體是相對法定設置主體而言，法律條文沒有明確政府的權利和責任，但是在長期管理公共圖書館的過程中有約定俗成的慣例和條款，如果政府沒有遵守只會受到道德的譴責而不會受到法律的制裁。發達國家各類地方政府一般為公共圖書館的法定設置主體，而中央或省級政府為非法定設置主體。在我國，由于公共圖書館治理起步比較晚，發展程度還比較低下，其法治化程度也不高。截至目前，在我國大陸境內，中央以及各級地方政府均可視為非法定設置主體，只有十多個地方頒布了地方性圖書館法規或行政規章。

3 我國現行公共圖書館設置主體設置模式存在的弊端

在部分地方性法規或行政規章中，我們可以看到一些有關公共圖書館設置主體的條款。以廣西為例，《廣西壯族自治區公共圖書館管理辦法(修訂稿)》明確規定:“公共圖書館按照行政區域分級設置”。這一條款表明，符合條件的鄉鎮及以上的各縣、各市都可以成為公共圖書館的設置主體。這樣一來，設置主體的范圍廣泛，包含政府機構多，必然造成權利的分散、責權不能對等的局面，具體來說主要有以下三個方面的缺陷和不足:

3．1 設置主體責任缺失

我國法律明確規定“公共圖書館按照行政區域分級設置”，允許每一級政府可以只興建和管理一個圖書館，這一規定會導致設置主體的責任缺失。比如:某一地區所轄區域廣闊、人口眾多，對公共圖書館的需求量大，可能需要興建兩三座圖書館，但是地方政府為了簡化工作量，按照法律的最低要求，可能只興建一座圖書館，而沒有考慮這一座圖書館是否能滿足該區域所有居民的需求。從這一點上說，只是為了興建圖書館而建立圖書館的設置主體，其責任是有所缺失的，因為只建立一個獨立建制的圖書館，很難實現建設公共圖書館的目的。建設公共圖書館是為了開發文獻信息資源，為廣大居民提供信息服務，傳播科學文化知識，參與掃盲計劃與實施，提高人民群眾的科學素養與文化水平。而只負責建設一個圖書館的設置主體，其目的只在于任務本身和圖書館本身，而忽略了建設圖書館的真正意義在于傳播科學文化知識，滿足居民對科學文化知識的需求，促進社會主義精神文明和物質文明建設的發展。如果政府不能切實從轄區居民的實際需要出發，很容易造成公共圖書館設置主體的責任缺失，會導致公共圖書館的發展舉步維艱。

3．2 設置主體形同虛設

“公共圖書館按照行政區域分級設置”的規定，允許符合條件的政府成為公共圖書館的設置主體，而沒有考慮地方政府的實際能力，往往會導致設置主體形同虛設，不能真正發展和壯大公共圖書館的實力。為了促進公共圖書館后續發展，其設置主體必須具備一定的經費支付能力，保證公共圖書館的后續發展有源源不斷的資金作支撐。如某一地方政府成為該地區公共圖書館的設置主體，但是由于缺乏經費，在圖書館的建設過程中必然會造成購書經費有限、圖書館運營經費不足、很難有效地為該地區居民提供圖書館服務，從而直接影響該地區的整體知識普及率和學術能力的提升。我國大部分地區，尤其是中西部經濟欠發達地區的公共圖書館建設水平普遍較低，設施條件十分簡陋，文獻資源也相對匱乏，導致周邊居民很難真正享受到公共圖書館的服務，這種情況下，其設置主體形同虛設。

3．3 設置主體能力分割

“公共圖書館按照行政區域分級設置”的規定，會導致政府縱向層級增加，則每一級的政府權力被稀釋，各級政府的管理能力也隨之分散。有人將我國公共圖書館設置主體的設置模式比喻為“套杯結構”。所謂“套杯結構”是指一個大水杯里放入許多個小水杯，由于水杯之間被杯壁阻隔，大水杯中的水就不能自由流動?！?〕類似的，我國現有的所有圖書館都是一個相互獨立的個體，各個圖書館之間基本沒有交集，這樣一來，圖書資源的自由流動就受到阻礙。在這樣一種體制下，即使各個政府擁有豐富的圖書資源，也會由于“套杯結構”的存在，無法共享圖書資源。這樣看來，公共圖書館按照行政區域分級設置的規定，不僅會導致某些方面管理能力的缺失，同時由于整體能力有限，一方能力的缺失也必然導致另一方的能力過剩，這種能力分配的不平衡將無法發揮整體設置主體的集權優勢，乃至無能為力的局面。

4 政策建議

鑒于我國現行的公共圖書館治理主體設置模式存在不足，難以形成現代意義上的法人治理結構，也很難實現傳播科學文化知識，提高人民群眾的科學素養與文化水平的公共圖書館治理目標。為了克服設置主體存在的缺陷，我們建議從以下幾個方面加以改進。

4．1 在治理主體的權力分配上，應凸顯所有者主體的功能與權力

合理協調利益相關者之間的權力貫穿于現代公共事務治理的整個過程，是現代公共事務治理的關鍵環節。公民作為公共事務的最重要的主體，在處理好公共事務方面，必須充分考慮最廣大人民群眾的利益，尤其要妥善處理政府權力與公民權利之間的平衡問題?！?〕公共圖書館治理的目標是要為廣大人民群眾提供普遍均等的公共圖書館服務，提高廣大人民群眾的科學和文化知識水平，而從權利政治的角度來說就是要充分保障某一區域內居民獲得圖書館服務的權利，圖書館發展的實質就是人民不斷擴展和深化他們在圖書館公共事務上的民主權利的過程。〔3〕一定范圍內的居民作為公共圖書館的所有者主體，對諸如“公共圖書館的設置、變更和撤銷”這樣的重大事件必須享有充分的參與權，也就是說公共圖書館的這些變動必須由當地居民一致決定通過，而不能僅僅由政府來決定。所以，在現有公共圖書館的法律或行政法規中應該明確公共圖書館重大事務的決策主體，并明確“民主方式”的實現形式，在公共圖書館治理主體的權力配置上，應該著重強調所有者主體的權力，認真貫徹落實“誰所有，誰主權”原則，從而從根本上保證政府治理公共圖書館事務的合法性。

4．2 在管理主體的設置上，應逐步推行理事會制

理事會制度最早起源于美國，1848年美國馬薩諸塞州議會通過了一項法案，決定在波士頓市建立公共圖書館，并選舉產生理事會，由理事會統一管理公共圖書館的各項事務。理事會制度強調內部營運機制改革，將公共服務取向與企業管理理念融合，能夠更好地激發文化單位活力。西方發達國家實施圖書館理事會制，為我們實施理事會制提供了良好的借鑒。

目前，我國公共圖書館的設置主體與管理主體融為一體，建立了獨立行使決策職能的管理主體。管理主體相比于其他形式的主體，在決策制定方面享有很高的決策權，決策效率也大大提高。為進一步完善我國法人治理結構和治理機制，有必要形成與之相匹配的決策、執行與監督相分離的內部法人治理結構。為此，本文建議，各級政府應立即出臺有關圖書館理事會的政策以及相應的法律法規。圖書館理事會制度是當代西方文化藝術管理普遍采用的運作模式，是一種開放、民主、高效的管理方式，同時也體現了政府推動全社會參與公共圖書館管理的愿望?！?〕實施圖書館理事會制度有利于增強圖書館的綜合實力和制度創新能力，也有利于充分提供覆蓋全社會的、普遍均等的公共圖書館服務，滿足廣大人民群眾的需求。

4．3 在設置主體的配置上，應堅持責任與能力匹配原則

我國公共圖書館按照行政區域分級設置的規定，決定了相應的設置主體準入條件，即各級政府只要滿足準入條件均可以成為公共圖書館的設置主體。我國社會主義國家的國體和政體決定了我國采取縱向層級管理的行政管理體制。一方面由于地區之間縱向的資源、信息、財政和物力的不同，每一層級的政府對公共圖書館實施的管理存在較大差異，從而形成各級設置主體之間縱向的不平衡;另一方面，處在同一層級上的設置主體，也可能由于所處地域不同、資源稟賦存在較大差異、經濟發展水平不一，形成同級設置主體之間能力的橫向不平衡。這種不平衡的繼續發展必然導致“同責不同能”甚至“有責無能”的結果。針對這種橫向不平衡，有必要提出解決措施，盡可能將“有責無能”的局面轉化為“有責有能”。首先，各省(自治區或直轄市)政府應該依據本地區的經濟發展水平合理確定公共圖書館的設置主體，提高公共圖書館設置主體的準入門檻，從源頭上減少設置主體責任缺失的行為。根據經濟發展水平來確定設置主體，考慮不同地區的實際情況，真正做到實事求是、具體問題具體分析。各個地區公共圖書館的共同發展，才能縮小橫向發展的差距，才能從整體上提升我國公共圖書館的發展水平。其次，應該允許有條件的省(自治區或直轄市)組成聯合設置主體形式，創新圖書館設置主體發展的新模式。這種“聯合設置”可以是各地方政府之間的縱向聯合，也可以是不同區域政府之間的橫向聯合?？v向聯合有利于主要設置主體集中人力、財力、物力促進公共圖書館的長遠發展，橫向聯合則有利于縮小同級政府之間的差距，促進政府管理水平的提高?！?〕美國所謂的“多轄區聯合政府”就是這種“橫向聯合”模式。所謂多轄區聯合政府，就是多個地方政府依法共同組建公共圖書館主管部門，共同管理公共圖書館的各項事務，對圖書館各項事務承擔主要責任，這一主管部門在法律上擁有“地方政府”的地位和權限。〔6〕對于我國，在沒有現成法律依據和實踐經驗的情況下，如果允許有條件的地區模仿美國建立多轄區聯合設置主體，其面臨的困難不難想象，但從制度創新的長遠角度考慮，還是有值得我們探索和研究之處。尤其是經濟欠發達地區，組建聯合設置主體可以發揮集中優勢，促進地區之間資源的自由流動，從而實現資源的優化配置。

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6．美國威斯康星州圖書館法．﹝2011－02－27﹞．http://www．legis．state．wi．us/2005/data/acts/05Act420．pdf