美國公共圖書館危機預案制定現狀及啟示

(華南師范大學經濟與管理學院 廣東廣州 510006)

危機預案是在辨識與評估潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性及發生過程、事故后果及影響嚴重程度的基礎上，對危機處理機構的職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協調等方面預先做出的具體安排。〔1〕本文通過對美國公共圖書館的危機預案進行分析，找出美國公共圖書館危機預案可資借鑒之處，為我國公共圖書館危機預案的制定提供參考，從而提高我國公共圖書館的危機管理水平。

1 美國公共圖書館危機預案制定現狀

災難發生在美國的每一個領域，圖書館自然幸免不了，而且災難的發生通常很少或根本沒有預兆，防御災難的最有效的方法就是制定出詳實的災難應對計劃。〔2〕以美國圖書館協會(American Library Association簡稱ALA)為首的美國公共圖書館界對“危機預案”的研究與制定工作非常重視。早在1986年就制定了《圖書館防災手冊》〔3〕，1999年的《圖書館安全手冊:防御、政策和程序》中對文獻資源的保護、問題行為、安全事件的預防和響應、緊急情況和災難管理的政策與程序、法律和倫理問題、新技術安全和電子安全問題都做了說明。〔4〕2003年的《圖書館災害響應預案》是一個覆蓋了圖書館災難預防、應對和災后恢復要點的使用說明書。〔5〕2004年的《圖書館數字資源保護規劃與重要指南》專門就圖書館的數字資源的的防災保護做了說明。〔6〕除了這些專門的防災預案，ALA的協會政策手冊還規定:ALA對遭遇災害威脅的圖書館至少應該提供兩方面的幫助:①向公眾說明圖書館所面臨的災難和災難對圖書館造成的影響以及如何幫助圖書館應對危機;②應對災難需要的所有信息。〔7〕由美國國會圖書館與美國國家檔案館等機構聯合發布的“災難準備與反應”(Disaster Preparedness and Response)項目中對歐美國家的20多個圖書館的危機預案進行了介紹。〔8〕經過二十多年的發展，圖書館危機管理在美國的公共圖書館界取得了很大的進展，基本上每個州的公共圖書館都建立了詳盡的危機預案，甚至把“是否擁有完備的危機預案”作為圖書館的一項重要評價指標或資金投入的依據。〔9〕

2 美國公共圖書館危機預案的案例分析

2．1 國會圖書館

國會圖書館(Library of Congress)是美國最大的稀有書籍珍藏機構，是全球最重要的圖書館之一。它成立于1800年，成立之初即遭遇英軍入侵，所藏書籍全被燒毀，十九世紀中葉又遇上圖書館史上最嚴重的火災，五分之四的藏書被燒毀，這些慘痛的教訓促進了圖書館危機管理的發展。國會圖書館的危機預案包含風險管理和災難的預防、應對與恢復兩個部分。風險管理部分介紹了如何避免和預防損失，如何將損失降低到最小，以及如何利用保險來降低其可能遭受的損失。災難的預防、應對與恢復部分詳細介紹了如何識別威脅，為危急情況下的人們提供行動指南，并對災后的恢復提供指導。詳細介紹了危急情況下，不同類型資源的保護、搶救方法，有些還附有具體的插圖。針對水災、颶風、地震等危害性較大的自然災害，國會圖書館還在圖書館的官方網站上詳細列出了災后不同類型資源的修復步驟和修復的注意事項，對于比較復雜的操作步驟還配有插圖甚至視頻。〔10〕

國會圖書館的危機預案全面、具體，它將風險管理囊括進圖書館危機管理中，并提出借助保險來降低圖書館損失的方案，為災害的應對和恢復提供具體的行動指南，具有極強的指導意義。

2．2 丹佛公共圖書館

丹佛公共圖書館(Denver Public Library)擁有23個分支機構和一個流動圖書館。它于2012年4月24日修訂的《圖書館緊急響應程序手冊》對危機預防、響應、恢復的具體方法和操作步驟都進行了介紹，中心館和分館共用一套危機預案。該預案涵蓋了火災、龍卷風、洪澇等自然災害和炸彈威脅、事故與疾病、人事震蕩、斷電、緊急關閉等應急情況的危機防控辦法。預案規定在危急情況下，由圖書館的安保員、設備管理員、設備維護主管、安保主管和分館的管理員組成危機處理小組協助警察或消防人員來指揮災難救治工作。并且在預案的第一部分公布了危機處理小組成員的聯系電話、尋呼機號碼和其他的一些應急狀態下可能用到的公共電話(包括火警、醫療急救、警察局、市應急準備辦公室、中毒控制等)。預案對各種危急情況下，圖書館工作人員的職責進行了明確的分工，并對具體的操作步驟和操作方法進行了規定。詳細地說明了危急情況下，讀者和員工應該做什么，不應該做什么。〔11〕

該館的危機處理以讀者和工作人員的生命安全為第一位，并且針對災難的嚴重程度、類型來決定“回避”、“移交”還是“自行處理”。丹佛公共圖書館的危機預案主要側重于災難處理，對日常的危機預防和危機后的災后恢復介紹的較少。但是它對危機狀態下圖書館工作人員的職責進行了明確的分工，對只在危機情況下成立的危機處理小組的成員進行了明確任命，可操作性強。

2．3 印第安納波利斯公共圖書館

印第安納波利斯公共圖書館(Indianapolis Public Library)擁有22個分館。其最新一版的災害應急預案是2006年2月修訂的。制定該預案的目的在于①保障讀者和員工的安全，使他們避開風險;②減少圖書館及其讀者的財產損失;③保障災后的清理工作和修復工作能夠快速、有效地進行;④在圖書館不能夠全面恢復服務的情況下，積極地與外部機構和供應商進行溝通協調;⑤幫助工作人員確定恢復正常運作需要哪些方面的幫助。該災害應急預案涵蓋了龍卷風、暴風雨、極端高溫/嚴寒天氣、洪災、地震、炸彈威脅、可疑包裹/信件、暴力事件、緊急醫療情況、化學危險品泄露、照明和電力問題等方面，既包括天災又包括人為事故、社會問題，內容極為全面。預案將災害應急過程分為災害發生前的預防、災害發生中的控制和災害發生后的恢復三個階段，主要包括:危險性評估、緊急響應預案(防災演習)、危機控制、漏洞分析評估四個方面的內容。預案中明確列出了各個部門在災難應對和恢復時的職責，并且規定各個部門的主管負責其責任區內的災害應對與恢復計劃的完善修改工作，每個主管修訂后的方案將被整合在一起形成整個圖書館的災難應急預案。預案除了對災害應對措施作了詳細說明，對應急事件中需要記錄的信息作了統一規定外，還對如何減免災害和應急事件作了細致的介紹，例如對如何防止公共圖書館內的搶劫事件的發生提出了很多的建議，對可疑包裹/信件的特征進行了總結等;甚至將圖書館每個樓層安全出口的位置信息和分布圖列入其中。〔12〕在預案的最后部分，還羅列了對災害控制和恢復有參考價值的網站、文獻、圖書等信息。

印第安納波利斯公共圖書館的危機預案囊括了災難預防、災難控制和災難恢復三個方面，并且還有對防災演習的介紹，內容十分全面。預案對具體的操作步驟和操作方法做了清楚的規定，有較強的操作性。

2．4 其他

美國的公共圖書館都制定有自己的危機預案，不同館的危機預案又結合自身的地理位置和館藏特色等因素，在危機的防范和應對方面側重點有所不同。例如圣荷西公共圖書館(San Jose Public Library)的中心館及其22個分館共用一套應急預案，該館危機管理的特色在于對讀者和館員進行持續的災難應對培訓和演練，其演練的目的在于，讓每個人熟悉災難狀況下在圖書館的逃生技巧，以保障緊急撤離時，每個人都能夠安全地從最近的出口逃離圖書館。紐約公共圖書館(New York Public Library)的實地服務項目包括統計評估館藏狀態及需求、管理環境監測系統、整合災難預防和響應計劃、生物綜合管理、開展防災培訓，〔13〕該項目的實施為館藏資源提供了安全、穩定的環境，將蟲災、火災等事故的發生率降低到最小，對危機的預防起到了很大的作用。

3 對我國圖書館的啟示

利用網絡調查法對我國直轄市、特區圖書館及東南沿海經濟發達地區的圖書館(約15個)的危機管理狀況進行調查，發現所有圖書館都在讀者入館須知中規定嚴禁在館內吸煙和使用明火，嚴禁攜帶易燃易爆物品入館;大多數圖書館都比較注重對古籍的保護和搶修;百分之八十的公共圖書館由辦公室來負責全館的水電、衛生、消防和其他后勤服務工作;只有廣州圖書館和重慶圖書館設立有專門的安全保衛部門來負責全館的治安保衛和消防安全工作。廣州圖書館還要求其保衛科要制定保衛工作的計劃和安全制度、措施、防火責任制并檢查落實執行情況，定期組織員工進行消防演練，與公安、消防、街道等部門加強聯系做好治安聯防工作。深圳圖書館在讀者入館須知中指出:遇有緊急情況時，讀者要依照工作人員的指引避難或疏散。可見，我國公共圖書館的危機管理還處在初始階段，危機管理主要局限在防火、放盜和對古籍的保護上，很少有圖書館建立有系統全面的危機預案和危機管理機制。

3．1 危機預案要體系完整、可操作性強

美國國會圖書館的預案中囊括了風險管理的內容，將一些潛在風險的監控和處理納入危機管理行列，這極大地彌補了危機防范的缺口，完善了危機管理的內容。在我國的公共圖書館界，常見災害(如火災、水災)的防治制度尚不健全，關于危機預防方面的規定就更加的不到位了。而且，我國公共圖書館關于危機防控的規定主要集中在防火、防盜方面，內容零散極其缺乏系統性。例如，關于防火的規定中往往會包含“禁止室內吸煙”，如何在火災中逃生等零碎、表面化的說明，缺乏具體的危機預防建議和危機應對計劃，可操作性差。

相反國會圖書館、丹佛公共圖書館和印第安納波利斯公共圖書館等許多國外的公共圖書館都在本館的危機預案中詳細地列出了危機預防建議和危機處理程序，并定期對員工和讀者組織防災演練，使工作人員和讀者熟悉災害防治措施。當危機事件真正發生時，人們能夠按照危機預案的指導，冷靜、有序地進行相關處理工作。而在我國，很少有公共圖書館對讀者和館員進行防災演練，那些表面化的、零碎的條文，可操作性差，真正發生災難事件的時候，那些條塊分割的防災規定只能成為擺設，起不到實際的指導作用。因此，建立“體系完整、可操作性強”的危機預案，應該是國內公共圖書館值得借鑒的。

3．2 危機預案要做到分工明確、溝通順暢

制定危機預案的目的在于指導實踐工作，當圖書館面臨危機時，為圖書館工作人員提供行動指南。只有分工明確、權責分明的預案才能真正成為人們的行動指南。美國公共圖書館的危機預案，就對相關工作人員的責任分工作了明確說明。丹佛公共圖書館也對只在危機事件發生時才成立的危機處理小組的人員安排進行了說明，一旦發生危機，危機處理小組就能抓住危機控制的黃金時間，將損失降到最小。印第安納波利斯公共圖書館對危機中各個部門的權責進行了明確的說明，有效地保證了工作人員在危機事件發生時各盡其責。有調查顯示我國公共圖書館中設置有危機或突發事件常設機構，或指定具體部門負責應急處理工作的比例還不到五分之一。〔14〕所以，我國公共圖書館在制定危機預案時，首先要做的就是明確責任分工，圖書館可以考慮建立專門的危機防治委員會，作為危機事件發生時各相關部門的協調機構。

公共圖書館應該與本館員工保持順暢的溝通，這樣在危機事件發生時，圖書館才能迅速地調動相關人員，為災害控制爭取寶貴時間。像丹佛公共圖書館在危急預案的第一部分就列出了危機處理小組成員的聯系方式，印第安納波利斯公共圖書館除了列出圖書館管理委員會的通訊方式外，還在預案的具體操作程序中列出了該項操作所涉及的人員、機構的聯系方式。

3．3 應重視災后恢復和因果分析

危機事件結束后，如何迅速的組織災后重建特別是如何盡快恢復圖書館的關鍵業務，盡可能降低危機事件對讀者利用圖書館的影響，這對于公共圖書館履行它的基本義務、塑造良好的公眾形象特別重要。另一方面，對危機的成因和危機防控的漏洞及時進行分析，有利于圖書館吸取教訓，改進危機預案，為以后的危機防控工作積累經驗。例如印第安納波利斯公共圖書館的危機預案中就有漏洞分析評估版塊，這既幫助圖書館弄明白危機的起因，為以后的危機預防提供指導，又幫助圖書館發現預案的不足，及時完善。所以，我國公共圖書館在制定危機預案時，不能僅關注災害控制，還要對災害的來龍去脈進行分析，查明災害的起因，提出切實可行的災后恢復方案。

3．4 危機預案要做到與時俱進

危機預案就是基于圖書館的建筑、館藏、設備、人員、讀者制定出來的。隨著社會的發展，新的社會問題不斷涌現，科技的進步給圖書館的工作環境和館藏類型都帶來了很大的改變。危機預案也要不斷調整做到與時俱進，才能適應圖書館和社會的發展。例如美國圖書館協會2004年制定的《圖書館數字資源保護規劃與重要指南》就是順應數字時代的發展，針對圖書館的海量數字資源專門制定的防災保護方案。像印第安納波利斯公共圖書館要求各個部門的主管結合實際工作，對其責任區內的災害應對和恢復計劃不斷進行修訂與完善。所以，我國公共圖書館在制定危機預案時要緊跟時代發展的步伐，結合社會實際情況，準確地將新技術、新問題融入到危機預案的字里行間中。

3．5 應重視危機公關

在危機管理過程中，公共圖書館要處理好本館與朋友館、圖書館聯盟、讀者和相關機構以及政府之間的關系，充分利用公關技巧幫助圖書館取得朋友館與圖書館聯盟、相關機構、政府的幫助，及時地公布圖書館的危機處理情況，贏得讀者和公眾的理解與同情，幫助圖書館樹立良好的公眾形象。像美國圖書館協會的政策手冊中就明確規定，它有責任對身陷危機的成員館提供幫助;印第安納波利斯公共圖書館制定危機預案的目的中就包括在圖書館不能夠全面恢復服務的情況下，積極地與外部機構和供應商進行溝通協調，幫助工作人員確定恢復正常運作需要哪些方面的幫助。這不僅可以幫圖書館贏得外界的同情與幫助，還有助于取得讀者的理解、支持，為圖書館塑造良好的社會形象。

1．劉鐵民．應急體系建設和應急預案編制．北京:企業管理出版社，2004:13

2．Disaster Response:A Selected Annotated Bibliography．〔2012 －09 －23〕．http://www．ala．org/Template．cfm?Section=library factsheet＆ Template=/ContentManagement/ContentDisplay．cfm＆ContentID=25420

3．The library disaster preparedness handbook．Chicago，lL:American Library Association，1986

4．Library security and safety handbook:prevention，policies and procedures．Chicago，IL:American Library Association(ALA)，1999

5．Disaster response and planning for libraries．2nd ed．Chicago，IL:American Library Association(ALA)，2003

6．Protecting your library’s digital sources;the essential guide to planning and preservation．Chicago，IL:American Library Association，2004

7．Policy Manual:disaster id．〔2012 －09 －23〕．http://www．ala．org/aboutala/governance/policymanual/updatedpolicymanual/section1/8finances#top

8．Conservation Online．〔2012 － 09 － 24〕．http://palimpseat．stanford．edu

9．賈彩蓮．試論圖書館聯盟的災難管理．圖書館雜志，2005(11):11－15

10．Emergency Preparedness，Response and Recovery．〔2012 －10 －19〕．http://www．loc．gov/preservation/emergprep

11．Central library emergency procedures manual．Security and facilities management of Denver public library．Denver:Denver public library，2012．04．24

12．Disaster and recovery plan．Indianapolis:Indianapolis Marion county public library service center，2006．2

13．Field Services．〔2012 －10 －21〕．http://www．nypl．org/collections/preservation－division/field－services

14．王海娟，劉茲恒．圖書館危機管理的研究背景．圖書與情報，2007(2):27－31