創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)的探索與實踐

開遠(yuǎn)市農(nóng)村改革試驗區(qū)課題組

開遠(yuǎn)市被列為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)以來，圍繞“創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)”這一主題開展了一系列的探索。重點在 “推進城鄉(xiāng)居民同權(quán)同利、建立良性的農(nóng)村基層治理機制、增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入”三大方面進行了實踐，為開遠(yuǎn)市破解城鄉(xiāng)二元對立，提升基層治理能力，建立城鄉(xiāng)市場要素平等交換機制積累了一定的經(jīng)驗。

1 創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)制度的主要內(nèi)容

1.1 實施四項改革，破解城鄉(xiāng)二元對立，推進城鄉(xiāng)居民同權(quán)同利

1.1.1 實施戶籍管理制度改革。按照“鼓勵進城、自由下鄉(xiāng)”的原則，建立一元化的戶口登記制度和城鄉(xiāng)雙向自由流動的戶籍管理制度，截至2013年年底，全市已辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)城”手續(xù)5.4萬人，城鎮(zhèn)居民進入農(nóng)村189人，城鎮(zhèn)化率達(dá)71.69%。轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)利待遇得到進一步落實，依附在戶籍上的各種城鄉(xiāng)居民差別待遇正在破除，城鄉(xiāng)居民享有了平等的身份、待遇和尊嚴(yán)。

1.1.2 實施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化改革。在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化建設(shè)等民生方面重點推進。一是推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。建立了從幼兒到博士一條龍城鄉(xiāng)教育獎補體系；按平均每4個自然村左右建一所幼兒園的要求，采取公建公辦、公建民辦、民辦公助三種模式計劃建成88所幼兒園，全面普及學(xué)前教育；由城鎮(zhèn)學(xué)校“包保”農(nóng)村學(xué)校，將優(yōu)秀校長優(yōu)先配置到農(nóng)村地區(qū)；全面普及學(xué)前教育和高中教育，引入推廣“高效課堂”改革，實行高中“小班化”教學(xué)試點，全面提升教學(xué)水平以及城鄉(xiāng)學(xué)生的綜合素質(zhì)。二是推動城市優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源向農(nóng)村輻射。全市鄉(xiāng)級醫(yī)療機構(gòu)業(yè)務(wù)用房達(dá)1.5萬m2、擁有病床472張；探索實施以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)醫(yī)療機構(gòu)新型委托管理模式，讓農(nóng)村居民以當(dāng)?shù)匦l(wèi)生院收費標(biāo)準(zhǔn)就近享受城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，有效解決了農(nóng)村居民看病難、看病貴的問題。三是推進農(nóng)村文化建設(shè)與發(fā)展。實施自然村“四位一體”活動陣地建設(shè)，目前已建成文化活動室112個、籃球場105塊、露天舞臺67個、小公園63個；全面實施“乒乓球健康計劃”、廣播電視“戶戶通”；每年補助每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站活動經(jīng)費1萬元，補助每個村委會、社區(qū)、文體協(xié)會5000元，催生出近千支城鄉(xiāng)文藝社團；開展彝、苗、回、壯四個世居少數(shù)民族聚居區(qū)專項建設(shè)，推進了物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作，在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的同時，也保持了農(nóng)村民族民俗文化的多樣性和差異化；深入挖掘開遠(yuǎn)鄉(xiāng)村文化，出版了26個村的鄉(xiāng)村旅游文化叢書和18個村的鄉(xiāng)村畫冊。

1.1.3 實施社會保障制度改革。在“五險”擴面的基礎(chǔ)上，突出醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障三個重點。建立醫(yī)療救助、大病補助、城鄉(xiāng)同比例報銷住院費用、全民定期免費健康體檢等制度，基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全覆蓋并享受其待遇；完善和提高國家新農(nóng)保試點和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老全覆蓋；推進“居者有其屋”行動計劃，累計完成城市保障性住房建設(shè)11234套、農(nóng)村民居中地震安居工程和危舊房改造14391戶，有效解決城鄉(xiāng)低收入群眾的住房保障問題。

1.1.4 實施公共財政均衡配置改革。改變過去公共財政優(yōu)先配置于城鎮(zhèn)地區(qū)的做法，建立城鄉(xiāng)平等的公共財政分配體系。對農(nóng)村投入從2005年的1.84億元增加到2013年的12.7億元，增長6.9倍；對農(nóng)村投入占總支出的比重從2005年的35%提高到2013年的45.7%；國有土地出讓金收入返還農(nóng)村比重從2005年的1.4%提高到2013年的70.1%。自2006年以來，開遠(yuǎn)對農(nóng)村總投入占公共財政總投入的45.9%，基本實現(xiàn)“平分秋色”。

1.2 創(chuàng)新四大機制，開展良性治理，提升基層治理能力和水平

1.2.1 創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)化管理。首先在樂百道辦事處的舊寨村（城郊）、乍黑甸村（半山區(qū)）和中和營鎮(zhèn)的躍進村（山區(qū)）開展了社區(qū)化管理改革試點，把城市社區(qū)建設(shè)與管理的理念和成功經(jīng)驗引入農(nóng)村。通過強化村級公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展服務(wù)領(lǐng)域，提升農(nóng)村社區(qū)綜合管理和服務(wù)能力，實現(xiàn)社區(qū)社會管理職能與經(jīng)濟管理職能分開，建設(shè)管理科學(xué)、功能完善、和諧文明的新型農(nóng)村社區(qū)。目前已按照城市社區(qū)居民委員會和農(nóng)村社區(qū)居民委員會兩種模式，在全市全面鋪開了農(nóng)村社區(qū)化管理改革，農(nóng)村基層治理“政經(jīng)混淆”、“公共服務(wù)自給化”的舊有格局被徹底打破。把59項公共服務(wù)延伸到農(nóng)村，把公共管理經(jīng)費納入財政預(yù)算，每年每個社區(qū)不低于7萬元的公共事務(wù)管理經(jīng)費，建立了政府治理責(zé)任和社區(qū)自治義務(wù)相互配合的新型公共服務(wù)供給機制。按照農(nóng)村基層自治、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟管理職能相分離的原則，完善社區(qū)村民（居民）小組層級的自治機制，提高農(nóng)村公益事業(yè)的組織化程度，開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定工作，保障社區(qū)居民集體經(jīng)濟權(quán)利。

1.2.2 創(chuàng)新農(nóng)村兩新組織的扶持機制。開遠(yuǎn)市通過加大對新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織和農(nóng)村新社會組織兩方面的扶持，進一步增強市場主體合力。一是以“七送”政策支持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展。制定出臺了送人才、送土地、送資金、送項目、送房子、送服務(wù)、送榮譽“七送”政策，設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織發(fā)展基金、培訓(xùn)基金，全面推進農(nóng)村合作經(jīng)濟組織規(guī)范運轉(zhuǎn)、提質(zhì)升級擴面。目前，全市有登記在冊的農(nóng)民專業(yè)合作社227家，全市1/3以上的農(nóng)民入社成為會員，輻射帶動了50%的農(nóng)戶。經(jīng)營范圍覆蓋糧食、蔬菜、花卉、苗木、旅游、養(yǎng)殖、農(nóng)技服務(wù)等10余個種養(yǎng)行業(yè)，部分發(fā)展較好的合作社正開始向股份合作社、股份公司轉(zhuǎn)化。扶持發(fā)展涉農(nóng)企業(yè)35家，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場40家，創(chuàng)造總產(chǎn)值達(dá)14.86億元，13家農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)7.3億元，帶動農(nóng)民5.5萬人增收2.28億元。二是完善農(nóng)村新社會組織管理機制。通過財政補貼和開辟綠色通道等方式，鼓勵農(nóng)村中介組織、社會團體以及各類群眾組織蓬勃發(fā)展。截至目前，開遠(yuǎn)共發(fā)展社會團體組織121個，涉農(nóng)協(xié)會24個，成為了農(nóng)村社會化服務(wù)體系的重要力量。同時，新農(nóng)村建設(shè)理事會、農(nóng)民聽證會等農(nóng)村基層組織形式和管理機制的建立和創(chuàng)新，加強了農(nóng)村新社會組織在農(nóng)村公共事務(wù)管理中的作用。

1.2.3 創(chuàng)新縣鄉(xiāng)干部配置和村組干部激勵機制。一是創(chuàng)新城鄉(xiāng)公務(wù)人員管理機制。裁減部分市級機關(guān)公務(wù)員編制配置到社區(qū)，為每個社區(qū)配備不少于1名以上公務(wù)員。首批派駐社區(qū)的12名新招錄公務(wù)員已全部到崗工作，改寫了社區(qū)沒有公務(wù)員的歷史。二是建立良性合理的激勵機制。建立村（社區(qū)）干部崗位補貼動態(tài)增長機制，村（社區(qū)）干部待遇得到全面提高，與公務(wù)員平均工資水平相當(dāng)。此外，市財政局為社區(qū)干部交納“五險”，購買人身意外傷害保險和給予新農(nóng)合參合補助，對落選的村（社區(qū)）干部發(fā)放一定的生活費補助，確保村（社區(qū)）干部“勞有所得、績有所獎、離有所補”。三是建立科學(xué)的考評機制。實行農(nóng)村公共服務(wù)人員“雙述雙評雙掛鉤”考核管理制度。四是加大少數(shù)民族干部培養(yǎng)選拔力度，全市實職科級以上少數(shù)民族干部共162人，占干部總數(shù)的38.6%。

1.2.4 創(chuàng)新運行機制和服務(wù)方式。一是創(chuàng)新提出了“三大主體論”，明確黨委政府、基層組織和群眾三大主體在城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)。即黨委政府承擔(dān)公共職責(zé)干公益的事，幫助指導(dǎo)基層組織和群眾個體干集體的事和自己的事；基層組織承擔(dān)集體職能，組織發(fā)動群眾干集體的事、幫助指導(dǎo)群眾干自己的事、支持公益的事；群眾承擔(dān)個體發(fā)展的事，參與集體的事、支持公益的事。“三大主體”的明確，改變了把農(nóng)民作為“單一主體”凡事都要農(nóng)村集體、農(nóng)民自己干的傳統(tǒng)做法，使黨委政府自覺承擔(dān)起農(nóng)村社會發(fā)展的公共職責(zé)。二是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（處）設(shè)立由農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、文化廣播服務(wù)中心、國土和村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)中心組成的“為民服務(wù)中心”；三是推進辦事代理制、流動上門服務(wù)等新的工作模式，方便了群眾辦事，有效解決了農(nóng)村社會化服務(wù)“最后一公里的問題”。

1.3 突破兩個難點，調(diào)整利益分配關(guān)系，增加農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入

1.3.1 實施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活土地要素。實施以地、房、林、水“四權(quán)”為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，對全市農(nóng)村承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)、林地林木經(jīng)營（所有）權(quán)、水利設(shè)施所有權(quán)等進行確權(quán)、登記、頒證；搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，成立市、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心、服務(wù)站、服務(wù)點以及評估、仲裁機構(gòu)，鼓勵承包地和林地流轉(zhuǎn)，宅基地、農(nóng)房有條件地依法依規(guī)進行流轉(zhuǎn)。截至2013年12月底，全市承包土地確權(quán)辦證39205本，流轉(zhuǎn)面積達(dá)5466.67hm2，占承包總面積的33%；林地確權(quán)面積8.42萬hm2，占林地總面積的85%，頒發(fā)林權(quán)證11380本，頒證面積 8.15萬 hm2，流轉(zhuǎn)集體商品林6300hm2；農(nóng)村宅基地確權(quán)頒證10860宗，完成農(nóng)房測繪32025戶，農(nóng)房確權(quán)頒證3480戶，流轉(zhuǎn)16戶。農(nóng)民人均財產(chǎn)性收入較上年增長近一倍。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確立了農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的主體地位，破除了農(nóng)民將土地、房屋等“死資產(chǎn)”轉(zhuǎn)化“活資本”的制度性障礙。

1.3.2 深化農(nóng)村金融制度改革，激活資金要素。開展了以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵（質(zhì)）押融資為突破口的“三農(nóng)”金融服務(wù)改革創(chuàng)新試點。通過“五大機制”和“四大平臺”的建立，構(gòu)建了一個全新的“三農(nóng)”金融服務(wù)體系和機制。“五大機制”包括：一是建立市、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)運的農(nóng)村金融工作推進機制。二是建立農(nóng)村金融激勵機制，對商業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)開行設(shè)點以及增加涉農(nóng)貸款給予財政獎勵和支持。三是建立農(nóng)村金融供給機制，實施“銀行下鄉(xiāng)”工程，全市14家金融機構(gòu)都在農(nóng)村開展“三農(nóng)”金融服務(wù)。四是建立農(nóng)村融資擔(dān)保機制，2011年至今，共辦理農(nóng)村地權(quán)、林權(quán)、房權(quán)、水權(quán)抵（質(zhì)）押貸款1016筆，累計貸款額5.09億元，貸款余額2.06億元。五是建立農(nóng)村金融風(fēng)險防范機制，通過財政安排涉農(nóng)貸款風(fēng)險補償專項資金500萬元，化解抵（質(zhì)）押融資的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)風(fēng)險時無法有效處置的難題。“四大平臺”包括：一是搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)提供評估、辦證、仲裁等嚴(yán)密、便捷的全方位服務(wù)。二是搭建小微實體融資平臺，并推廣“五位一體”的支農(nóng)信貸服務(wù)模式，小微企業(yè)“助保貸”合作模式，開展農(nóng)村金融產(chǎn)品服務(wù)示范點創(chuàng)建，大力支持小微企業(yè)、特別是涉農(nóng)企業(yè)的發(fā)展。三是搭建農(nóng)村信用信息平臺，形成支持農(nóng)村金融可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)戶信用體系，目前已為全市88%的農(nóng)戶建立信用信息檔案。四是搭建政、銀、企融資信息互動平臺，建立了金融改革監(jiān)測指標(biāo)統(tǒng)計月報制度，著手建立“開遠(yuǎn)融信通”金融信息發(fā)布平臺。

開遠(yuǎn)市通過綜合性、整體性和配套性的改革探索與實踐，初步展現(xiàn)出城鄉(xiāng)間公共財政橫向供給平等，基本公共服務(wù)縱向供求均衡的良好態(tài)勢。

2 創(chuàng)新農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)制度的成效和經(jīng)驗

2.1 公共財政迅速向農(nóng)村覆蓋，城鄉(xiāng)差距明顯縮小

農(nóng)村綜合改革打破了長期以來農(nóng)村事務(wù)農(nóng)民辦的制度安排和傳統(tǒng)理念，加快了公共財政向農(nóng)村覆蓋、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸的步伐，進一步縮小了城鄉(xiāng)居民待遇差距。在開遠(yuǎn)統(tǒng)計的4大類41項城鄉(xiāng)居民權(quán)利差別中，一半左右已基本實現(xiàn)平等，其余正在加速解決之中，城鄉(xiāng)居民收入比縮小為2.5∶1，城鄉(xiāng)居民幸福指數(shù)達(dá)到69.1，與東部地區(qū)相當(dāng)，農(nóng)民獲得了前所未有的平等與尊嚴(yán)。

2.2 生產(chǎn)要素加速向農(nóng)村流動農(nóng)村活力明顯增強

城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的基本建立、農(nóng)田水利交通電信等基礎(chǔ)設(shè)施的健全完善、農(nóng)村公共服務(wù)治理水平的日益提高，破除了束縛和阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的各種障礙，由此激活了資本、土地、人才三大基本生產(chǎn)要素加速向農(nóng)村流動，形成了要素資源在城鄉(xiāng)之間雙向自由流動的良好局面。貸款建房、買車、建設(shè)施、購設(shè)備、辦工廠等以前農(nóng)民想都不敢想的事情現(xiàn)在變成了現(xiàn)實。農(nóng)村從真正意義上被納入了市場經(jīng)濟體系范圍，與城市共同發(fā)展，迸發(fā)出前所未有的強勁活力。

2.3 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變，促進了農(nóng)民現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

農(nóng)村社會化服務(wù)組織的蓬勃發(fā)展，有效地提高了農(nóng)民的組織化程度。新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織把分散的農(nóng)村土地、人力、資金、管理等要素進行整合，優(yōu)化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各種資源配置，解決了個體農(nóng)戶與外部市場對接的問題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向高投入、高產(chǎn)出、規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，品牌農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，催生了一批農(nóng)民“土專家”、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)民企業(yè)家。農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，深刻地促進了農(nóng)民自身的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，農(nóng)民不再是一種身份，而更多是一種有著細(xì)致分工和專業(yè)技能的工作和職業(yè)。

2.4 社會民生普惠城鄉(xiāng)社會更加和諧安定

村級公益事業(yè)項目得以順利實施，進一步改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，提高了村民的生活質(zhì)量；基本公共服務(wù)均等化改革的推進，讓開遠(yuǎn)的老百姓基本實現(xiàn)了“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”；農(nóng)村基層治理機制的完善，使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度更加完善，讓每一個居民的權(quán)益得到了尊重和體現(xiàn)；農(nóng)村公共服務(wù)水平的提升，促進了政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，城鄉(xiāng)社會和諧安寧。

3 開遠(yuǎn)市深化農(nóng)村改革的幾點思考

3.1 完善鄉(xiāng)村公共資源均衡配置機制

3.1.1 推進基本公共服務(wù)均等化。一是繼續(xù)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化方面加大投入，教育上，繼續(xù)推進農(nóng)村幼兒園建設(shè)、高校課堂改革和普及高中階段義務(wù)教育，試行校長教師城鄉(xiāng)間交流輪崗的制度。文化上，統(tǒng)籌自然村“四位一體”文體設(shè)施建設(shè)項目，建設(shè)綜合型文化服務(wù)中心，促進基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和均等化；建立多元的公共文化服務(wù)機制，促進文化服務(wù)的社會化發(fā)展。醫(yī)療上，加大農(nóng)村地區(qū)公共醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立城鄉(xiāng)醫(yī)療委托管理長效機制。二是積極鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，作為公共資源城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的補充形式。通過投資籌資、捐款捐助、人才和技術(shù)等方式在農(nóng)村興辦醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利、社會服務(wù)、文化旅游、體育等各類事業(yè)，以多種投資形式建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，積極支持農(nóng)村發(fā)展。

3.1.2 創(chuàng)新人口管理方式。深化“城鄉(xiāng)雙向自由流動”的戶籍管理制度改革，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民工作力度，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，建立完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，以常住人口作為財政分成和支付依據(jù)，財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化相適應(yīng)，充分保障轉(zhuǎn)戶入城居民“市民化”待遇的全面落實；探索建立個人綜合信息平臺，完善城鄉(xiāng)人口管理“一卡通”和新型人口統(tǒng)計制度。

3.1.3 完善城鄉(xiāng)財政均衡配置。建立對農(nóng)投入穩(wěn)步增長機制和平等的公共資源城鄉(xiāng)配置機制，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化，進一步加快高原特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鄉(xiāng)水網(wǎng)、電網(wǎng)、路網(wǎng)；制定政策鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化、社會化經(jīng)營，財政項目資金將直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，探索合作社開展信用合作。

3.1.4 完善城鄉(xiāng)社會保障一體化。探索城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和醫(yī)療救助制度的城鄉(xiāng)對接，推進新農(nóng)合、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保信息系統(tǒng)“三網(wǎng)”合一；健全完善救助制度；加快實施“美麗家園”建設(shè)和“居者有其屋”行動計劃，保障城鄉(xiāng)居民的基本住房需求。

3.2 改善鄉(xiāng)村治理機制

3.2.1 全方位推進農(nóng)村社區(qū)管理改革。按照開遠(yuǎn)市農(nóng)村社區(qū)化管理改革方案，在全市全面推開農(nóng)村社區(qū)化管理改革，將農(nóng)村基本自治、公共服務(wù)與集體經(jīng)濟管理職能分離，加快公共服務(wù)向農(nóng)村延伸覆蓋；開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定，啟動集體經(jīng)濟股份制改革，保障社區(qū)居民集體經(jīng)濟權(quán)利；建立政府與社會分工合作治理機制，開展先進文化進社區(qū)、進校院、進機關(guān)活動，構(gòu)建和諧、文明的社會關(guān)系；不斷完善社區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，加強基層社區(qū)人才建設(shè)，完善城鄉(xiāng)社區(qū)公務(wù)員配置制度，組建專業(yè)社工、社區(qū)志愿者隊伍，開展社區(qū)志愿服務(wù)，推進城鄉(xiāng)社會組織建設(shè)，構(gòu)建公平社會。

3.2.2 創(chuàng)新特殊人群管理方法。高度重視留守兒童、留守婦女、留守老人及由此產(chǎn)生的一系列社會問題；繼續(xù)開展紅絲帶關(guān)愛行動、孤兒和老年福利院送溫暖活動，推進雨露社區(qū)、陽光家園等特殊人群服務(wù)場所建設(shè)；加強對農(nóng)村流動人口和自發(fā)移民的服務(wù)與管理，并建立長效機制。

3.2.3 優(yōu)化政府運行機制。完善大行政、大包保與大督查制度，建立健全民意申訴、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等機制，不斷提升管理服務(wù)水平；在城鄉(xiāng)建設(shè)集警務(wù)、政務(wù)、溫馨服務(wù)為一體的“幸福小站”，實現(xiàn)每個農(nóng)村社區(qū)建有一個便民服務(wù)中心或設(shè)置事務(wù)代辦點，以授權(quán)或委托的方式逐步下放審批權(quán)限，實現(xiàn)政府服務(wù)向農(nóng)村、向街頭前移。

3.3 完善城鄉(xiāng)要素平等交換機制

1）在土地要素方面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，結(jié)合美麗家園建設(shè)試點實行集體建設(shè)用地跨村組有償流轉(zhuǎn)、使用，建立農(nóng)村宅基地退出補償機制；發(fā)展農(nóng)村土地合作社，形成土地抵押的規(guī)模效應(yīng)；建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益；全面開展耕地確權(quán)和農(nóng)戶宅基地、房屋的確權(quán)頒證，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)信息共享交易平臺，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易完全交由第三方中介平臺運作。

2）在資金要素方面，繼續(xù)推進農(nóng)村金融制度改革，在創(chuàng)新農(nóng)村有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)抵質(zhì)押上有所突破。豐富“三農(nóng)”金融產(chǎn)品，使金融機構(gòu)從農(nóng)村吸收的存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展；支持小貸公司依法轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行，啟動合作社資金互助試點；拓展融資模式，推行“助保貸”、“三戶集群”聯(lián)保等融資模式；完善貸款擔(dān)保、貼息政策，降低融資成本；完善城鄉(xiāng)征信體系建設(shè)，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押的監(jiān)管和風(fēng)險處置機制，切實解決農(nóng)民抵押貸款難問題；在賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利上有所突破。在增加農(nóng)民的集體資產(chǎn)股份分紅收益、土地股權(quán)投資收益、土地流轉(zhuǎn)收益、宅基地和房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收益、土地增值收益等方面深入探究。

3）在勞動要素方面，完善農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利益聯(lián)結(jié)機制，探索建立龍頭企業(yè)和農(nóng)民的利益共享機制，通過農(nóng)戶進企業(yè)勞務(wù)、以土地入股分紅、資金分紅等方式，使農(nóng)民共享利潤；大力培育新型經(jīng)營主體，調(diào)整扶持政策，鼓勵專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場規(guī)模經(jīng)營，支持農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟加快發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)進入農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、市場建設(shè)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，帶動農(nóng)戶增收致富；加強農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)和轉(zhuǎn)移力度，提升進城務(wù)工農(nóng)民技能水平；梳理和消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份等影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視，為進城務(wù)工農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供便利，進一步推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。 （楊春供稿）

[1]李存貴.全國農(nóng)村改革試驗區(qū)開遠(yuǎn)市改革試驗項目中期評估自評報告[R].開遠(yuǎn)：開遠(yuǎn)市委農(nóng)辦，2013.

[2]李存貴.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)幸福之鄉(xiāng)，率先建成小康社會闊步邁向開遠(yuǎn)新時代——在中國共產(chǎn)黨開遠(yuǎn)市第八屆代表大會第三次會議上的報告[R].開遠(yuǎn)：開遠(yuǎn)市委，2013.

[3]張喜才，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)一體化內(nèi)生性發(fā)展——開遠(yuǎn)市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展專題調(diào)研[R].開遠(yuǎn)：開遠(yuǎn)市委農(nóng)辦，2013.

[4]馮海發(fā).解讀十八屆三中全會——有關(guān)農(nóng)村改革幾個重大問題[J].云南農(nóng)業(yè)，2014（4）：5-7；2014（5）：5-7.