對元謀縣提高抗拒自然災害能力的思考

鄭 艷

（中共元謀縣委黨校，云南 楚雄 651300）

0 引言

近年來，隨著全球氣候的變異和生態(tài)環(huán)境的惡化，元謀縣地震、洪澇、干旱等自然災害頻繁發(fā)生，特別是突發(fā)性自然災害給人民群眾的生命和財產(chǎn)安全帶來嚴重影響，嚴重制約了元謀縣經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。如何最大限度地減少或降低突發(fā)性自然災害帶來的損失，有效預防自然災害和提高抗拒自然災害的能力，必將成為值得人們研究的重要課題。

1 自然災害的基本情況

元謀縣位于滇中高原北部，金沙江干熱河谷地帶，東倚武定，南接祿豐，西鄰大姚，北連四川會理。全縣國土面積2021.69平方千米，轄7鄉(xiāng)3鎮(zhèn)，78個村（居）委會，639個村民小組，總?cè)丝趹?1.7萬人，其中農(nóng)業(yè)人口18.9萬人，是一個典型的農(nóng)業(yè)縣。元謀因獨特的地理環(huán)境和天然資源優(yōu)勢，許多喜溫作物在這里可進行秋冬反季節(jié)露地栽培，以盛產(chǎn)冬春反季節(jié)無公害蔬菜而聞名全國，素有“天然溫室”、“金沙江畔大菜園”和“中國冬早蔬菜之鄉(xiāng)”等美譽。但是，喜怒無常、殘酷無情的自然災害并沒有因為元謀的“江山如此多嬌”而放棄肆虐，照樣頻頻造訪。2010年以來，元謀縣先后發(fā)生了干旱、地震、風雹、洪澇等自然災害，造成全縣441 371人（次）受災，造成民房倒塌1006間，損壞房屋91 470間。農(nóng)作物受災21 374.03公頃，成災14 771.32公頃，絕收5 985.33公頃，直接經(jīng)濟損失6億多元。總體而言，元謀頻發(fā)的自然災害表現(xiàn)出震災為難、旱災為孽、水災為患、蟲災為害、風災冰雹等為險的特點。

2 有效提高抗拒自然災害存在的問題

2.1 危機意識普遍淡薄

從調(diào)查情況看，無論是部門單位還是個人，預防自然災害的危機意識普遍淡薄。一些單位部門對自然災害“重救災輕防災”，強“應急處理”，弱“應急管理”。在災害防范上被動應付，注重完成上級考核的工作指標，缺乏針對實際創(chuàng)造性地開展工作。從個人來說，一些災民在自然災害發(fā)生后，表現(xiàn)為或手足無措，或等、靠、要，在災害面前悲天憫人。

2.2 預案編制尚有欠缺

雖然從縣應急辦到基層單位都有突發(fā)自然災害應急預案，但預案編制仍有許多欠缺的地方。一是對自然災害的認識僅僅停留在地震、泥石流上，而對雹災、干旱、風災、水災、病蟲害等自然災害的預案編制仍然是空白；二是預案缺乏全局的、戰(zhàn)略性的宏觀思考，缺少可預見性的事前監(jiān)控和預防，對策缺乏科學性、制度性和規(guī)范性；三是部分單位編制的自然災害應急預案，沒有根據(jù)自身的特點和元謀縣的實際情況來制定，內(nèi)容非常籠統(tǒng)、粗糙，部分預案存在紙上談兵、操作性不強，實際效用不大的問題。四是應急預案都幾乎沒有財務支撐 。

2.3 防災抗災機制尚不健全

一是自然災害的監(jiān)測、預報、預警、評估機制薄弱。災害監(jiān)測、災害發(fā)生級別和影響范圍的預報、公眾預警以及估算災害損失，分屬于國土、水文、水利、氣象、民政等多家部門，在信息接受或發(fā)送渠道上各自為政，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的平臺，對可能是持續(xù)的危機征兆的信息，不能迅速進行分析和整理，及時作出準確的判斷，不能及時向群眾發(fā)布危機警告。二是應急物資儲備和快速調(diào)用、補充、更新、補償機制尚未建立。應急物資儲備、快速調(diào)運保障能力弱。三是組織動員社會力量參與抗災救助的機制缺欠。從近年所經(jīng)歷的自然災害事件看，元謀縣在抗災救災中存在強“政府包攬”、弱“社會共治”的問題，社會力量發(fā)揮作用的空間狹窄，沒有形成動員社會力量參與抗災救助的機制，沒有形成可操作的規(guī)范措施，無法組織指揮社會力量有序參與重特大災害的抗災救災行動。

2.4 宣傳教育培訓還不到位

一是防御自然災害教育培訓內(nèi)容不全。除在學校重點開展了對地震災害應急逃生和救援演練活動外，元謀縣對水災、地質(zhì)災害、森林火災等自然災害的預防教育培訓幾乎是空白。二是防御自然災害教育培訓對象不齊。目前全縣除學校外大部分的機關、企事業(yè)單位、乃至社區(qū)、自然村沒有完全開展災害教育培訓，防災意識和救助技能缺乏。三是防御自然災害教育培訓質(zhì)量不高。表現(xiàn)為防災教育流于形式，民眾防災意識淡薄。四是宣傳教育形式不活。在防御自然災害知識宣傳上往往是應急知識宣傳上的“運動式”模式，沒有實現(xiàn)宣傳教育的經(jīng)常化、日常化。

2.5 基礎設施建設還較薄弱

一是水文、氣象、地質(zhì)、病蟲災害監(jiān)測網(wǎng)點建設還不健全，導致多發(fā)性自然災害的預測預警水平不高。二是防洪設施不完備。城區(qū)和沿龍川江鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建成完整的防洪體系。三是城建規(guī)劃建設還存在建筑物設計不設防、不按照相關法規(guī)亂建亂修現(xiàn)象。人口居住密集的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地建設規(guī)劃不合理，沒有抗震、防風、防雷、防洪澇、公眾逃生通道和避難場所。四是農(nóng)田水利設施落后。

3 有效提高元謀縣抗拒自然災害能力的對策建議

根據(jù)元謀實際，筆者認為要進一步有效提高抗拒自然災害能力，必須做好“1234”，即堅持“一個根本”、突出“兩個關鍵”、狠抓“三個到位”、強化“四個體系”。

3.1 堅持“一個根本”：科學發(fā)展觀

在有效提高抗拒自然災害能力的過程中，要堅持以科學發(fā)展觀為指導，按照以人為本、構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，按照政府主導、分級管理、社會參與。以防為主、防抗救相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌考慮各類自然災害和減災工作的各個方面，充分利用各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各行業(yè)減災資源，綜合運用行政、法律、科技、市場等多種手段，建立健全綜合減災管理運行機制，著力加強災害監(jiān)測預警、防災備災、應急處置、災害救助、恢復重建等能力建設，扎實推進減災工作由減輕災害損失向減輕災害風險轉(zhuǎn)變，全面提高綜合減災能力和風險管理水平，切實保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進元謀經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.2 突出“兩個關鍵”：全面提高預防自然災害的能力和加強應急預案體系建設

1）全面提高預防自然災害的能力。一要樹立科學防災減災的新觀念，須知“防為上，救次之，戒為下。”要從被動抗災到主動防災，在強化救災能力的同時，將更多的力量轉(zhuǎn)移到防災減災工作中 。二應全面啟動全縣各種自然災害風險普查，摸清災情家底，繪制出一張自然災害風險圖，對易發(fā)自然災害做到心中有數(shù)，為領導決策提供第一手材料。三要加強防御自然災害基礎設施建設能力。著力抓好防汛抗旱、防震減災、病蟲害防治、水土保持重點工程、防護林工程等防災減災骨干工程建設。重點加強全縣的中小河流、中小水庫、山體滑坡和泥石流多發(fā)地區(qū)的綜合治理。四要在人口居住密集的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地合理設置抗震、防風、防雷、防洪澇、公眾逃生通道和避難場所，防不時之需。

2）加強應急預案體系建設。一要將現(xiàn)有預案體系由目前的框架式向劇本式轉(zhuǎn)化。具體說，每個預案都要在廣泛調(diào)查研究和分析總結(jié)的基礎上制定，然后通過反復修訂、演練，達到“劇本效果”——每個部門、每個角色都是各項工作最合適的人選，所有人都清楚地知道自己在什么時間應該做什么事情，導演（領導）一聲令下，所有人各司其職的結(jié)果就是一臺好戲。二要進一步拓展延伸應急預案建設體系，形成縣、鄉(xiāng)、村三級預案體系，積極開展社區(qū)、鄉(xiāng)村自然災害應急綜合示范項目建設，通過建設不同類型、不同層次的應急管理示范項目和示范區(qū)，探索應急管理規(guī)律，積極推廣先進經(jīng)驗和做法。同時，應急預案要進社區(qū)、進農(nóng)村、進企業(yè)、進學校，由各級應急管理組織負責指導監(jiān)督，真正形成“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系。三要認真做好各類預案的應急演練。通過演練，既可以檢驗應急預案的科學性和可操作性，還可以培養(yǎng)公眾的危機意識，增強公眾應對突發(fā)自然災害的心理承受能力和基本救護技能。

3.3 狠抓“三個到位”：組織管理到位、基礎工作到位、工作責任到位

1）組織管理到位。一是要建立和完善各級預防自然災害領導機構(gòu)，落實必要的工作人員和工作經(jīng)費，確保預防自然災害工作落實在基層。二要建立健全預防自然災害工作制度。要研究制定自然災害預防、應急管理工作運行機制，建立健全成員單位之間的協(xié)調(diào)機制、信息共享機制和聯(lián)動機制，進一步明確各成員單位的工作職責，確保形成綜合防御自然災害的合力。

2）基礎工作到位。一是要加強預測預報。地震、氣象、水文、國土資源等部門要加強實時監(jiān)測，搞好對地震、河流水情以及山體滑坡體、泥石流等自然災害源的監(jiān)測預報，努力提高預報的時效性和準確性，及時提供發(fā)布預報信息，特別是對災害性天氣變化，要隨時向社會發(fā)布。二是要加強基層預警體系建設。堅持兩條腿走路，既要充分利用現(xiàn)代通信、計算機技術(shù)，建設集信息采集、傳輸、發(fā)布于一體的現(xiàn)代預警網(wǎng)絡系統(tǒng)，又要結(jié)合實際，充分利用一些操作簡便、性能可靠的傳統(tǒng)預警手段，做到關鍵時刻能及時發(fā)布預警信息，爭取人員轉(zhuǎn)移時機。

3）工作責任到位。一是要建立自然災害預防管理三級責任體系強化行政首長責任制的落實。從縣、鄉(xiāng)、村，要層層分解黨政領導的責任，把責任落實到人，實行行政領導包責任區(qū)、包重點工程項目，各有關部門也要把責任制落實到人。二是要強化基層組織防災責任制的落實，有效防御自然災害。凡是自然災害易發(fā)的鄉(xiāng)、村委會（社區(qū)）、村，都要制定嚴格的防災責任制，落實干部防災職責、黨員防災職責以及群防職責，全面落實鄉(xiāng)干部包村、村干部包組、黨員骨干包農(nóng)戶的工作機制。一旦突發(fā)自然災害，責任人務必迅速按照預案的要求，及時傳遞信息，開展巡查，組織轉(zhuǎn)移。

3.4 強化“四個體系”：宣傳教育體系、應急處置體系、執(zhí)行保障體系、善后總結(jié)體系

1）宣傳教育體系。一是要深入開展宣傳教育活動。縣級相關部門要認真制訂宣傳方案和提綱，大力宣傳開展防災減災活動的重要意義，強化防災減災意識，使群眾的防災減災觀念從"要我安全"向"我要安全"轉(zhuǎn)變。面向城鄉(xiāng)社區(qū)，全方位、多角度地做好防災減災宣傳工作，努力提高民眾的危機意識，努力形成全社會共同關心和參與防災減災工作的良好局面。二是要切實加強防災減災知識和技能培訓。要深入城鄉(xiāng)社區(qū)、學校、機關、廠礦等基層單位和災害易發(fā)地區(qū)，廣泛普及防災減災法律法規(guī)和基本知識教育，重點普及各類災害基本知識和防災避險、自救互救等基本技能。三是建立媒體與應急機構(gòu)聯(lián)系制度，構(gòu)建公共安全廣播電視節(jié)目播放平臺，從不同角度、不同層面宣傳災害應急知識，增強公眾的預防意識、防災避險與臨災自救能力，提高公眾應對突發(fā)自然災害的綜合素質(zhì)。

2）應急處置體系。突發(fā)自然災害發(fā)生，必須立即啟動所有資源，及時采取果斷措施，迅速解決問題。一是依法強制干預。在突發(fā)自然災害狀態(tài)下，為維護公共利益或應對緊急情況，政府應根據(jù)國家相關的法律法規(guī)，采取多種非常規(guī)管理措施，及時有效化解危機。二是依案快速反應。突發(fā)自然災害一旦發(fā)生，有關負責人必須根據(jù)應急預案，果斷采取措施，派遣救援隊伍，動員應急儲備和其他社會資源，迅速開展應急救援。三是迅速穩(wěn)定人心。部分突發(fā)自然災害中，流言和恐慌造成的損失經(jīng)常大于災害本身造成的損失。“流言止于公開”，當突發(fā)自然災害發(fā)生時，要及時、公開、透明地披露相關信息，滿足公眾的知情權(quán)，以避免社會流言和恐慌。同時，政府的主要負責人應及時出現(xiàn)在公眾面前，這對迅速穩(wěn)定人心，鼓舞士氣、堅定受災人員的信心和希望能起到巨大作用。四是注重發(fā)揮社會力量的作用。應急時，政府責無旁貸扮演主角，起主導作用，但是只有發(fā)揮我黨群眾工作的傳統(tǒng)優(yōu)勢，充分調(diào)動和有效引導公眾的參與和支持，打響抗災的人民戰(zhàn)爭，才能成功應對愈來愈多的突發(fā)自然災害的挑戰(zhàn)。

3）執(zhí)行保障體系。一要加強人力資源保障。以消防隊伍為主，整合全縣各行業(yè)部門、企事業(yè)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村專兼職應急力量，以“一專多能”為目標，強化培訓，定期演練，作為應對突發(fā)自然災害的主要力量。二要加強財力保障。縣政府在預算中應安排預備費，優(yōu)先用于突發(fā)自然災害處置工作，同時建議探索建立類似希望工程的應急保障資金長效籌措機制，通過平時接受企業(yè)、社會、公眾捐贈加強應急資金儲備。三要加強物資保障。適當新建部分應急物資儲備倉庫，依托應急管理系統(tǒng)，對各類應急物資實行動態(tài)化管理和信息資源共享，健全應急物資補充、更新、輪換、調(diào)運制度。四要加強通信和運輸能力保障。以專業(yè)應急通信為主、公共應急通信為支撐，形成快速搭建現(xiàn)場應急通信平臺的能力。建立緊急運輸綜合協(xié)調(diào)機制，保證緊急情況下應急交通工具的優(yōu)先安排、優(yōu)先調(diào)度、優(yōu)先通行，確保運輸安全暢通；建立完善緊急情況下社會運輸工具征用、補償機制，以及應急隊伍、物資運輸緊急通行綠色通道制度，確保搶險救災物資和人員能夠及時、安全送達。

4）善后總結(jié)體系。一要抓好電、水、氣、熱、通信、交通等生命線工程和各項基礎建設的快速恢復重建，及時恢復災區(qū)生產(chǎn)、生活及教學秩序。二要開展多種形式的心理救助服務，及時提供人文關懷和心理疏導，幫助受災群眾穩(wěn)定情緒、化解悲傷、分擔憂愁，預防或減輕受災后的心靈創(chuàng)傷，以及繼發(fā)性傷害。三要對突發(fā)自然災害發(fā)生的原因和相關預防、處置的全部措施進行全面、系統(tǒng)的調(diào)查總結(jié)，深刻剖析應急管理工作中存在的問題，分別提出整改措施，逐項整改落實。

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