試析政策終結過程的參與者

曲縱翔

政治互動是公共政策過程中，多種復雜的利益、價值在特定的規則下互相影響、商討而最終達成一致的行為過程。顯然，在現代社會，僅作為政策過程中一個環節的政策終結，必然也是社會中多元化的價值和利益通過組織或個體代表的形式在民主政治程序下極力對其產生影響，使其符合自身期望的行為過程。

一、政策終結過程中的參與者

我們可利用身份色彩將它們劃分為官方參與者和非官方參與者。官方參與者是國家法定的公共權力主體，代表著國家的權威，可稱之為國家公共法權參與者。非官方參與者又可分為社會政治法權參與者和社會非法權參與者，它們與國家公共法權參與者的最大區別在于其沒有權力對各項政策決定做出強制性的要求。

（一）國家公共法權參與者

國家公共法權參與者是指擁有國家法律規定的法權地位，在法律的授權下對政策終結過程做出強制性要求的機構或個人。一般而言，他們有著濃厚的官方色彩，可以理解為廣義上的政府。在我國，立法、行政、司法機構及其負責人都可以是政策終結的公共法權型參與者。他們對滯留政策的本質有著較深刻的了解，對政策終結的標準、終結的程度、范圍以及執行方案有著最終的決定權，故而在政策終結的過程中起著至關重要的作用。除了上述參與者之外，還包括許多表現不太顯著的政府工作人員，例如一些立法、行政、司法機構以及中國共產黨機關中的高級助手與秘書，在實際的政策終結過程中都可以被視為國家公共法權參與者。

（二）社會政治法權參與者

社會政治法權參與者是指具有國家法律的保護和認可，能夠在一定程度上參與政策終結過程，但自身并不具有能對政策終結議程做出強制性決策的合法權利的社會行為主體。這類參與者在政策終結的過程中的作用往往是巨大的，甚至可能處于主導的地位。但社會政治法權參與者只能間接地對政策終結的提出、執行等過程產生影響，并沒有如同國家公共法權參與者的法定權威，因此我們將其列為非官方的政策終結參與者。社會政治法權參與者主要有三類：政黨、公眾可見的利益集團、社會大眾。我們這里所說的政黨類社會政治法權參與者主要是指參政黨。對于利益集團，它們代表著不同層次、不同群體成員的利益。通過影響政策終結的過程，以避免問題政策為其代表群體帶來利益損失。如婦聯、工會等。當然，這些都是具有一定官方色彩的社會團體。除了政黨與利益集團，社會大眾也是政策終結過程的重要參與者。一般而言，社會大眾往往出于自身利益的考慮，通過游行、示威、信訪等方式對政策提出要求。但需要注意的是，由于多數民眾只能通過大眾媒體獲取政策相關信息，加之專業知識的限制，對問題政策的運行缺乏全面深刻的認識，容易受社會輿論的誤導，故在政策終結過程中需加以重視。

（三）社會非法權參與者

我們將政策終結的社會非法權參與者分為三類：大眾傳媒、思想庫、草根社會組織。作為社會非法權參與者的組織或個人，同樣具有非官方的性質而不具備法定權威，其行為主旨本身并不是參與政策終結，但如有需要，則有能力對政策終結的進程造成強有力的影響。在現代民主國家里，傳播媒介是大眾表達自身思想、意愿，傳播各種信息的重要工具。它主要利用對社會輿論的制造與傳播，在輿論的控制與導向方面參與到政策終結的過程中。智庫是跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織，多負責公共政策研究與咨詢的工作。除了組織意義上的智庫，專家或學者等知識群體也可歸為廣義的智庫范疇。草根社會組織不以營利為目的，代表了多種階層、群體的利益，社會不斷進步的現實下，這類組織在利益表達、政策監督、基層自治等方面的作用日益增強。[1]這些活動多數是與民眾打交道，故能靈敏地反映公共政策是否過時、低效甚或無效，從而對政策終結議程提出接近民生的建議。

二、參與者的傾向性劃分

（一）政策終結的推動者（政策終結聯盟）

根據參與者的行動出發點，我們可將政策終結的推動者分為四種類型。

第一種是政策反對者。在他們看來，現行政策是不好的政策。這種政策的危害包括它固有的或其宣稱的對于政策反對者所看重的社會生活的準則和價值的傷害，同時也侵害了他們關于社會、經濟或更加以自我為中心考量的政治“利益”。第二種是政策經濟者。這里的“經濟”取節約、節儉之意。這些政策經濟者推動政策終結過程的目的在于將政策資源從那些不重要的問題政策再分配到他們認為更重要的政策之上。也就是說，成本、效益是政策經濟者決定政策是否應當被終結的根本準則。第三種是政策改革者。這類聯盟成員多數具有改革的遠大理想，在較強的改革使命感驅動下，即使政策終結不能為其帶來收益，他們仍然對政策終結保有持久的熱情。其政策終結的政策主張是建立在對現行政策的批判的基礎之上的。他們把一項政策的終結看作采納并實施一項替代性政策的必要前提，認為他們要求廢止的政策妨礙政策的更新，實際上妨礙社會的發展和進步，團此有必要廢止且代之以新的政策。同時，政策改革者認為現在的政策或者當初就是不公正的政策，或者現在已變成不公正的政策。因此，按照現實狀況重新尋求替代方案是唯一正確的選擇。[2]第四種是政策監控與評估者。政策監控者能夠對政策問題的變化、政策效力的遞減、社會傾向的轉變、政策領域的溢出等方面做出及時的判斷，從而考察現行政策是否具有缺陷。

（二）政策終結的阻礙者（反政策終結聯盟）

針對政策終結的推動者，與其對立的阻礙者同樣會結成反政策終結聯盟，與政策終結聯盟進行競爭，以此來鞏固、維護自身在政策系統中的地位、擁有的政策資源以及獲取的政策利益。政策終結的阻礙者可以分為以下幾類。

第一種是政策受益者。一般而言，政策受益者對政策終結行為的反對意愿最為強烈。公共政策的制定與執行很大程度上意味著對社會資源的分配，從而產生了所謂的 “既得利益者”，這一群體能夠直接或間接地從公共政策中獲取利益。不論是政策的部分終結、完全終結、政策調整、政策替代等任何形式的政策變化都會給政策受益者帶來利益上的波動。因此，他們往往是最先站起來反對政策終結的呼吁者，并且不易做出讓步。第二種是政策推行者。那些與政策相關的人員都愿意看到政策繼續存在下去，卻很少有人喜歡聽到計劃失敗或計劃改變。這種心理上的抵觸往往在政策面臨終結時會表現得尤為明顯。政策制定者不愿意承認他們制定的政策不再有存在的必要，更不愿意承認在制定政策的過程中所犯的錯誤。第三種是政策守舊者。政策守舊者對現有政策的認可度較高，認為既然政策被制定了出來，必然有其合理的地方。他們主張社會的穩定發展，反對政策終結帶來的政策波動。這種守舊的心態可分為兩種，“一是傳統的追隨者，他們可能對于破壞傳統的任何行為都無法接受。一是安全感的追求者，他們對于新政策所帶來的不確定感到害怕和恐懼”。[3]對于已經執行了較長時間的政策，它所帶來的傳統政策理念、規則等已經深入人心，相關系統均已適應了舊政策狀態下的運作方式。然政策不論是部分還是完全終結，都意味著新一個政策過程的開始，新政策是否有效，是否符合民眾意愿，是否會影響既得利益，這些不確定都使得政策守舊者不愿面對政策終結帶來的種種風險。第四種是政策完美主義者。政策的完美主義者本身對于政策終結的目標政策并沒有直接或間接的利益關系。我們將其劃分至反政策終結聯盟是因為該群體主張政策系統的進退應當保證所有相關者的利益不受損害，即便目標政策的終結能夠為多數人增添利益，這種終結的行為也不能建立在犧牲少數人利益的基礎上。在他們看來，帶來利益損失的政策終結并非最佳選擇，同時，除了經濟效益，還有更多價值、責任值得政策系統去追求，經濟效益不能作為評判政策效益的主要標準，由此，政策完美主義者往往與政策終結聯盟中的政策評估者針鋒相對。

（三）政策終結的中立者

顧名思義，政策終結的中立者是指那些對于目標政策是否應當被終結，怎樣終結以及終結后可能產生的后果均沒有較為明確的傾向性態度，這類參與者不會輕易加入任何政策聯盟。這種中立狀態往往只是暫時的，畢竟中立者也處于不斷互動的政策系統中，難免與各種政策聯盟接觸，且政策終結的正反兩方聯盟必然會為這部分中間力量加入自己而積極主動進行游說。因此，中立者最終加入哪一方，對于政策終結朝著何處發展具有重要作用。

三、結語

總的看來，上述三大類政策終結的參與者有時以單一個體呈現，有時則表現為多個人，再或者以組織、機構的形式呈現，但不管怎樣，參與者終歸有自身的認知水平、價值觀念以及偏好，從而代表著不同的政策主張，在政策終結過程中起著不同作用。同時，這三個類型的參與者之間并非界線分明，無法逾越。在不斷的政治互動之中，不同類型的參與者也可以相互轉化。尤其是個人身份和組織身份的轉換。例如，某個國家公共法權組織的代表或責任人在某種程度上雖然代表了組織的意志，但作為個人表達對目標政策的意見時則表現為社會政治法權的參與者。再比如，作為社會政治法權參與者的利益集團，如重視從專業技術上對目標政策進行分析，進而提出政策終結相關建議，則也可將其作為社會非法權參與者的智庫來看待。進一步來看，時代在變，政策問題、政策環境、政策資源均在不斷變化，參與者對政策的看法也會隨之改變，再加上政策終結中立者的可變性，那么對于政策終結參與者之間互相結成的正反兩方面聯盟，更非一成不變的了。

[1]曲縱翔.非公募基金會政治參與功能探析[J].北京社會科學，2013，2：72-73.

[2]Robert D.Behn.Termination:How the Massachusetts Department of Youth Services Closed the Public Training Schools.Duke University,Institute of Policy Sciences and Public Affairs,1975.Ch.1;Eugene Bardach.Policy Termination as a Political Process.Policy Sciences,1976(2)：126-127.

[3]范紹慶.論公共政策終結的行動者[J].嶺南學刊,2012(1):35.