論英國政府信息公開制度以及對我國的啟示

彭俊劍

政府信息公開制度是衡量現代國家民主的一個重要標志，是政治國家在形成、發展和成熟的過程中必須建立和完善的一種制度。比較世界范圍內的資產階級國家信息公開的發展，英國的起步是比較晚的，在20世紀末才逐步得到完善。由于歷史傳統的原因，長期對生活的各個方面都實行的是保密制度，帶有濃厚的神秘色彩的英國，隨著憲政制度的不斷完善和公民參與意識的增強，信息公開的立法也不斷地完善，結合國際優秀立法經驗，形成了一套具有自己本國特色的信息公開制度。

一、英國政府信息公開制度的演變

由于英國在早期實行的是君主至上的專制君主制，君主在全國享有崇高的地位，實行等級森嚴的貴族統治，平民和貴族有嚴格的等級劃分，君主（包括貴族）的隱私是完全保密的。《政務保密法》于1988年頒布了，隨之而來的是《公務員保密法》，通過立法把它確定為一種基本制度。君主變成虛設是在英國資產階級革命后，議會成為新的最高國家統治機關（雖然近年來議會的權力不斷地受到來自《人權法》《歐盟法》的限制，但是總體來說仍然享有很大權力），人民主權的觀念、平等的觀念、法治的觀念等憲政理念逐漸深入人心，政體的改變也開始揭開英國歷史新的一頁，人人都可以參與并分享國家的信息。政府和公民之間不再是壓迫與服從的關系，而轉變為服務與監督的關系。總體來說，英國的政府信息公開制度的演變可以分為四個階段：啟蒙發展的階段、初創起步的階段、迅速推進的階段、全面立法的階段。

1.啟蒙發展階段。英國強硬的保密制度從它誕生的時候就為它的死亡埋下了伏筆，它不僅引起了國內輿論的強烈不滿，也與國際民主政治的發展趨勢相違背。于是，英國政府就發布了一封文件，主張改變國家秘密的領域，廢除《公務員保密法》的第二部分的內容。這一時期主要起到一個基礎和思想啟蒙的作用，為后來的信息公開做一些準備工作。

2.初創起步的階段。1982年，“部長管理信息系統”在英國政府部分得到推廣，這是信息公開的第一次實踐，但并沒有為立法提供翔實的依據。隨后，英國頒布實施了個人資料獲得法案、醫療報告獲得法案等法律法規。1989年，通過對《公務員保密法》的再次修訂，再次縮小了國家秘密的范圍。“信息保密的依據是披露該信息可能產生損害”還被納入新修訂的《公務員保密法》，無形中擴大了信息公開領域。從而向政府信息公開立法邁了一大步。

3.迅速推進階段。1991年，英國政府頒布《公民憲章》，此項法律涉及眾多政府信息公開的事項，例如擴大公民參與的程度、提高公民參與的質量等。1994年，《獲得政府信息使用守則》也相繼頒布，它是后來的信息公開法的重要基礎，它把政府信息哪些應該被公開表明清楚。1997年，英國政府出版的《你的知情權》，把信息公開的領域逐漸擴大。同年，英國政府還將《信息公開法》列為下一年的重要立法目標。

4.全面立法階段。1997年，電子政務的旋風席卷英國，并在后來的幾年分布頒布實行。后來又連續不斷的制定細化的規則，對《信息自由法》進行補充，這樣英國實際是就形成了以《信息公開法》為核心的政府信息公開制度，實現對政府的全面而有效的監督。

二、英國《信息公開法》的主要內容

1.信息公開的范圍。首先，這部法里所指的信息是指以任何形式記錄的信息，都可以要求公開。公開是原則，不公開是例外。這里的例外只是基于兩個方面的情形考慮，第一是公共利益，第二個是第三方的利益，即信息公開不能損害第三方的利益和公共利益。例外信息又可以分為“絕對例外”和“有條件例外”，政府及其公共機構對于絕對例外的信息沒有回答的義務，一般不需要經過任何評估，這類信息一共規定了8類，例如國家安全信息、司法偵查和與訴訟有關的信息。對于條件的例外的信息，一般需要經過相對人的申請，經過有關部門的評估，當認為其公開之公益大于其不公開之公益的時候，就可以公開，這類信息一共有17類。總體來說，《信息公開法》所規定的信息公開的范圍采取了一種原則加例外的列舉式的方式。這種方式的好處在于不公開的信息一目了然，讓公民可以很好地理解法律條文，很好的實現信息溝通。但是隨著社會的發展，如果出現了新的例外情況，列舉的這25項顯然是沒法包含所有的情況，畢竟法律時有滯后性的，到時候必須通過判例或者立法加以完善和補充。其次，因為英國是君主立憲政體，所以其不公開的內容中有關于王室的信息，這在世界范圍內，是非常獨特的，這是資產階級革命不徹底體表現，保留了王室在形式上的保密與尊嚴。

2.信息公開的途徑。一般來說，劃分為主動和被動。所謂主動公開，行政相對人不需要向有關單位去提交申請，政府和有關部門自己擬定有關信息披露的計劃，接受群眾的監督，并可以復制等二次輸出的手段。當然，有些特殊的政府信息不會列入計劃，有時需要用書面的方式去申請。對于口頭申請，政府部門可以拒絕。如果政府在收到申請之后20天內未公開，要說明不公開的理由。程序之間連接比較嚴密，對規制政府機關的行為起到很大的積極作用，防止政府機關消極的不作為和明確的拒絕后留下的公民權利救濟的問題。

3.信息公開的救濟。《信息公開法》規定：如果政府部門拒絕公眾的信息公開申請，該申請人可以尋求法律援助，援助途徑包括信息專員、信息裁判所、法院等。當公民的知情權遭到侵犯的時候，尋求救濟的方式是多種多樣的，而且對具體的程序規定也是非常詳細。

4.信息公開的管理制度。在英國，國務大臣、上院議長和信息專員三個機構共同行使對信息公開的管理權。信息專員不是一個人，是一個特殊的機構，其工資由下議院決定，監督《信息公開法》的實行是其主要的職責，方式有受理申訴、提出建議等。

三、英國信息公開制度的特點

1.重視立法。英國是不成文立法國家。但是，英國作為歐盟的一員，對于歐盟的法律，而專門制定了《數據保護法》和《信息公開法》等相關配套的法律細則，無論是它主動改變還是被動改變，至少從結果上看，對于信息保護的力度是相當大的，不僅吸收了成功立法國家的經驗，更多地利用本國固有的資源進行立法，更加適應了英國的社會發展需要。

2.社會參與程度高。英國政府很好地帶動了全社會一起去踐行信息公開制度，如果僅僅靠政府部門去推行實施，并不能很好地進行下去，只有社會中的各個團體、各個階層和公民有信息公開的需求，才能真正達到信息公開的目的。從近幾年受理的信息公開申請來看，申請信息公開的團體，特別是新聞媒體占了很大比例，說明英國的信息公開社會參與程度很高。

3.立足本國國情創新許多制度。因為英國的信息公開制度發展比較晚而且緩慢，所以有充足的時間來借鑒他國優秀的立法方式，進行適當的“揚棄”。相對于其他國家，英國的信息公開更加詳細周密，比如在政府信息收費的問題上，美國采取的是“免費和低收費模式”，瑞典、奧地利等歐洲國家實行的是“邊際成本收費模式”，而英國采取的是“成本收回模式”。

4.體制健全。政府部門之間、政府與議會之間、政府與公民之間，《信息公開法》都明確界定他們之間的職責與關系，而且每個部門之間職權的功能銜接特別密切，真正做到全方位一體化去落實信息公開制度。

四、對我國政府信息公開制度的啟示

目前我國已經實行了比較完善的信息公開制度，特別是在2007年制定了《政府信息公開條例》，改變了我國以前公開主體范圍狹窄、方式手段單一、程序混亂等問題，至少從立法層面上做到真正有法可依，切實保證和落實公民的知情權、監督權。英國政府信息公開制度雖然起步晚，但是在公開的各種程序、范圍等還有一些特色的制度值得學習和借鑒。

第一、英國政府公開的范圍，從原則上采取公開為原則，不公開為例外，而且關于不例外的情形又分為絕對不公開和相對不公開，并且列舉了25種類型，采取一種列舉式加概括式的方式，使得立法有很強的預測性和前瞻性,使公民可以很清楚地了解哪些不能公開，節省了社會資源，具有比較強的明確性。而我國《政府信息公開條例》雖然在原則上也采取了相同的方式，但是并沒有對不公開的信息采取一些列舉。即第十四條第四款：“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”具有極大的不確定性，需要各級省市級單位通過實施細節加以確定和明確，或者在行政復議或者訴訟中由上一級和法官加以闡明。

第二、注重法規之間的協調。在《信息公開法》頒布之前，《數據保護法》《公共信息法》等“舊法”已經實施了一段時間，在它出臺以后，這些法律并沒有必然的失效，而是通過修正、補充等手段，把許多這樣的法律法規納入“新法”的軌道來。這樣，既節省了很多的立法資源，而且使各種法律法規保持緊密的銜接，據統計，自從2000年《信息公開法》頒布和實施以來，有很多法律法規得到完善，保證了法律體系的統一性。

第三、改變把信息公開當作是政府職責的基本理念。英國制定此部法律主要還是從當公民的知情權受到侵害的時候，政府提供救濟的角度來理解的。畢竟在西方的歷史上，公民對于爭取權利的斗爭從來沒有停止過步伐，一旦政府無法取得公民的信任或者遭受政府不利行政行為侵害的時候，對于受過幾百年“天賦人權”思想熏陶的西方民眾來說，一定會采取各種方式來保證自己的各種權利，否則就會用暴力推翻政府。具體在這里，民眾更多的是對英國傳統以來保密文化的反感和不信任，要充分維護自己的知情權、參與權和監督權。而在我國，把政府信息公開當作是政府的一項基本的職責已經深入群眾的心里，較中國傳統以來絕對服從權力的民眾來說已經是一種巨大的進步，可是這仍然不夠，一定要從權利和監督的角度去理解。

第四、關于收費的問題。在英國，采取的是“成本收回模式”，在這里，更多的是從經濟學角度去分析信息資源的用途和功能，他們可能認為信息是流通的，信息的互換可以產生更大的社會效應，不同的信息對于不同的人有不同的需求，如何使信息產生最大的價值？這會產生一個邊際成本的問題。信息經過加工服務會產生更大的經濟效應。回到我國，《政府信息公開條例》第二十七條規定：“行政機關依申請提供政府信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。行政機關不得通過其他組織、個人以有償服務的方式提供政府信息。”可以說，這一規定基本上是采取免費模式，除了一些程序上的費用。說到底，是信息資源最大化和政府職責之間關系的平衡與妥協，如何尋找一個最優平衡點是關鍵。

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