社會組織的發展：地方政府公共治理模式創新的內在機理

張 雷

（浙江農林大學 文化學院，浙江 杭州 311300）

社會組織的發展儼然成為促進我國地方政府公共管理創新的重要因素。“世紀之交以來的中國社會組織研究取得了一系列的新進展……而這些理論研究上的新進展也必將進一步推動中國社會組織的實體建設。”[1]

國內很多研究機構、高校紛紛成立社會組織研究中心，如北京大學社會組織研究中心、清華大學NGO研究所等。他們旨在通過研究、實驗與倡導，發展本土社會組織戰略，支持民間組織發展，推動社會組織與政府和企業的溝通與合作，實現社會的和諧公正。

我國社會組織在參與地方政府治理過程中不斷成長壯大。“社會組織是良好公共治理的現實基礎，沒有一個健全、發達的社會組織，就不可能真正建立起一個有效的、能夠積極回應社會組織需求的公共治理體系。”[2]近幾年社會組織在參與地方政府治理過程中，提升了自己參政議政的能力和水平，同時也促進公共治理的創新，并且形成獨有特色的治理模式。因此，社會組織的發展對于促進地方政府公共治理模式的不斷創新意義重大而深遠。

一、社會組織的發展推動著地方政府治理模式的創新

（一）社會組織自身價值實現的需要

人是“社會人”，隨著自身知識水平和對社會認知水準的提升，這種本能則不斷得以精彩呈現。從初級小集體到有著嚴密規章制度的社會團體可以見證出社會組織力量的不斷發展壯大。人又是“政治人”，每一個人都無法脫離政治，這種非正式團體通過積極參政議政，使自身的合理訴求得以實現。

從參政議政中促進社會組織利益得以表達已經是當前我國社會組織發展的源泉性動力。如溫州商會在參政議政中，積極釋放出自身的訴求性呼聲，以尋求自身利益能夠在公共政策中得以表達與反應。

（二）政府公共治理創新的需要

政府與社會組織的關系經歷著由控制型、管理型到服務型發生轉變。有序、理性的社會組織能夠了解政府決策的規則與流程。因此在服務型政府建設亟須社會組織的大力發展，從而具備較強的參政議政能力。

反之，社會組織發展的不充分，不能夠積極配合政府管理工作，不能主動地、積極地、有效地了解與執行公共政策與規章制度，這勢必將成為一種災難。

（三）公共治理制度設計的需要

公共治理需要一個成熟有序的社會組織。改革開放以來，我國社會組織不斷成長、壯大，猶如新生嬰兒需要父母協助并加以嚴格教育，等其長大具備一定的做事能力之后，就不像以前那么依賴父母一樣。我國社會組織不斷成長，政府管理工作控制型為主轉向管理型、服務型。這是社會組織有序成長的規律使然。

政府治理模式呈現出以政府、經濟、社會等組成的活動圈。新制度主義學派道格拉斯·C. 諾斯說:“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是決定人們的相互關系的系列約束。制度是由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）和正式的法規（憲法、法令、產權）組成的”[3]因此，研究地方政府治理模式不能僅從政府自身這一單獨視角，還需要結合經濟市場、社會組織等綜合考量。

（四）時代發展與歷史的選擇

國外學者從不同角度研究社會組織的成長路徑，積極塑造“小政府、大社會”的公共治理模式，強調公平正義，為我國社會組織的發展和研究提供了較好經驗。

改革開放以來，社會組織不斷發展壯大，對于我國地方政府治理創新有著積極的意義。在參與治理過程中，其政治訴求不斷得以滿足，提升了自身參政議政的能力，進而促進了地方政府公共治理的創新。

二、地方政府管理創新為社會組織的發展提供了良好的治理氛圍

（一）產生了更適宜社會組織發展的土壤

地方政府積極轉變政府職能，縮減過多干預，逐步形成“小政府、大社會”的管理氛圍。改革開放以來，7次較大規模的行政管理改革，積極推進了政府公共治理的創新。

政府為社會組織的發展掃除了一系列障礙，倡導社會組織結社的權力，并頒布諸多法律和制度加以保障，既踐行著政府的治理規則，也見證了社會組織發展的現實需要。

（二）形成了社會組織發展的良好機制

地方政府積極引導非政府組織、社會團體參與政府管理。使其能夠了解政府管理和公共政策的意義，及時向政府反映并提出寶貴意見、建議。地方政府不斷創新公共治理，由單一、教條化的工作方式發展為合作機制。為社會組織發展提供了溝通交流的機制。

社會組織通過這種機制與政府進行交流與合作。如溫州商會通過成立理事會的形式，一旦產生重大利益關切，更加方便、有效地與政府進行溝通，從而取得積極效果。良好的機制能促進政府與社會的較好協作，促進地方政府治理創新，引導社會組織的發展。

（三）建立了社會組織理性發展的法制化保障

社會組織存在著主觀臆斷非理性的一面。通過制定規則，引導社會組織走向合理有序的發展路徑。“社會組織受到制度環境的包圍，它的每一步發展都必然受到制度環境直接或間接的影響。各種正式或非正式的規則……最終塑造著社會組織的形態、特征和在社會政治生活中的角色。”[4]

通過規則的公平、公正和走向法制化來推進社會組織的有序發展。沒有規則、不遵循法治，可能會造成社會的混亂，不利于社會的和諧穩定與健康發展。因此，地方政府從戰略高度積極出臺一系列法規政策，積極引導社會組織走向健康發展軌道。

（四）促進了社會組織與地方政府治理創新比翼雙飛

地方政府公共治理模式創新前提是有一個健全和發展的社會組織作為支撐，同時也是實現社會組織發展的目的和價值所在，兩者應該是相互一致的。

地方政府積極促進和諧社會、平安社會、法治社會建設。囿于制度性阻礙，公共治理需要克服阻礙社會組織發展的因素、機制、制度等，更好地為社會組織的發展營造良好的環境。社會組織的快速發展反過來又促進了地方政府公共治理創新，這種動力源泉可以使政府公共管理帶來新的氣息。因此，政府公共治理創新和社會組織的發展相得益彰，比翼雙飛。

三、社會組織發展對地方政府治理創新的啟示

（一）構建具有公民身份的社會政策體系

社會組織的發展需要構建具有公民身份的政策體系。當前，囿于城鄉二元分割，農民與市民基于戶口、身份的限制，各種社會保障、福利待遇參差不一。這一問題如果不能得以解決，會影響社會和諧。因此，需要全面構建具有公民身份的政策體系，出臺一系列政策，解決公民身份問題，推進戶口制度改革，從而為公民社會的發展奠定良好基礎。

（二）基于社會融合的管理體制，大力推進社會體制改革

囿于城鄉二元分割、各個社會階層發展的不平衡性，可能導致社會二元結構以及社會諸多社會階層的對立，進而影響到社會的和諧與穩定。因此，地方政府需要采取有效舉措，更好地促進社會和諧。

當前，我國經濟體制改革已進入深化階段，社會體制改革還沒有大力推進。基于社會組織存在的諸多問題與理性訴求出發，進行社會體制改革，掃除阻礙社會和諧、社會融合、社會組織發展的體制性障礙，促進社會組織的進一步發展。

（三）推進社會建設與經濟建設并重

社會發展的必要性尤為突出，我國需要把加大社會建設與發展經濟建設放到同一個視角來分析，促進人民共享經濟發展的成果。

社會組織的發展為政府治理模式創新提供助力，這是我們推進發展的原動力所在。是想之，如果經濟發展到一定階段，社會組織仍然不能很好地分享這種成果，不能夠追尋自身切實利益較好地得到實現，那么這種發展模式就會嚴重制約社會的和諧穩定。對于政府治理創新可能只是一種理論層面的、感覺虛無縹緲的東西。公共管理活動中，需要把社會建設與經濟建設并重。

（四）推進行政管理體制改革，建設服務型政府

推進行政管理體制改革，發揮體制機制性優勢，更好地為社會組織發展提供服務。而行政管理體制改革的目標在于建設一個高效率、法治、民主的服務型政府。政府可以從人事制度、財政制度、機構設計、電子政府等導向出發，切實推進我國行政管理體制改革。改革開放以來，中央政府先后進行了7次大規模的機構改革，與之相呼應，地方政府理應結合本地區發展現實需要，運用利于社會組織發展的理論邏輯，切實推進我國行政管理體制改革，建設高效的服務型政府。

四、服務型政府與社會組織的未來展望

（一）服務型政府是地方政府治理模式的一個必然走向

社會組織的發展、壯大，公共治理模式不斷創新與發展。服務型政府作為一種先進的政府管理形式，能夠向社會組織提供一種有作為的指導。因此，從這一層面上來關注地方政府治理的創新，對于研究社會組織的發展有著積極的意義。

服務型政府誕生于社會組織發展到一定規模基礎之上，只有伴隨著先進性、發展的社會組織，才能較好地促進公共治理的創新。服務型政府產生的機理全面詮釋了社會組織發展的具體脈絡，社會組織由剛剛起步、懵懂發展、放眼觀望到逐漸成熟，這一路下來，可以隱約呈現社會組織在我國成長的過程，伴隨其中，不無艱辛，難免曲折，但最后不止步，呈現較好的發展。總之，社會組織的發展呼喚著地方政府治理創新與服務型政府的建設與發展。

（二）社會組織發展的理性軌跡疏導對服務型政府建設的積極意義

社會組織的發展呈現積極的態勢。在其中，始終伴隨著地方政府治理的積極角色。社會組織囿于諸多因素的限制，有一些不穩定、不理性的因素存在著。如果不能及時疏導，嚴重制約了政府公共治理的創新，同時也使社會組織的發展走向誤導、不積極的一面。因此，值得高度重視。

社會組織的理性發展對于服務型政府來說有了切實抓手，從服務管理角度分析，社會組織發展呼喚著服務型、管理創新型政府的出現。能夠使政府反思自身治理的角色和價值意義，扮演著一個什么樣的角色？怎么才能更好地促進公共管理效率的提高？怎樣做好政府公共管理工作？怎樣更好地服務于社會組織的理性發展？如何體現公共管理的價值和意義？采取什么樣的措施才能推進公共治理模式的創新？這些都是值得深入思考的問題。我們可能遇到一些困難甚至困惑，然而結合社會組織發展的角度來全面考量地方政府治理的創新，我們會發現其中存在著一些重要關聯，即社會組織的發展作為地方政府公共治理創新的內在機理。鄧正來認為，為了保證中國市民社會的順利發展，在國人有意識地建構中國市民社會時，應當避免兩種極端傾向:“首先，避免在市民社會尚未能成熟到按契約性法則自行運作并成為穩定社會秩序的力量之前……就過熱地參與政治的取向;其次，避免運用中國傳統的民間社會觀點來指導中國市民社會的傾向，因為這種觀點……給國家與社會良性互動關系的形成帶來障礙，從而阻滯中國民主政治的進程。”[5]

隨著社會組織的發展，服務型政府需要對自身公共治理不斷創新。反過來說，服務型政府不斷創新，又不斷地推動了社會組織的較好發展。綜上所述，社會組織的發展對于推進地方政府治理創新是原動力、內在機理。同時，地方政府治理的創新又反過來促進我國社會組織的發展，我們有理由相信，社會組織的發展對我國地方政府治理創新發揮積極作用，也必將促進我國服務型政府的完善與發展，使社會更加和諧與繁榮。

[1] 郁建興，周俊. 中國公民社會研究的新進展[J]. 馬克思主義與現實， 2006，（3）.

[2] 黨秀云. 論公民社會在公共治理中的正當角色[J]. 教學與研究，2006，（9）.

[3] 道格拉斯·C. 諾斯. 經濟史中的結構與變遷[M]. 上海：上海三聯書店、上海人民出版社， 1994.

[4] 俞可平. 中國公民社會:概念、分類與制度環境[J]. 中國社會科學，2006，（1）.

[5] 鄧正來. 國家與社會——中國市民社會研究[M]. 成都:四川人民出版社，1997.