新時期農村社會保障體系構建范式

□周茂春

我國是一個傳統型農業大國，8億多人生活在農村，大部分以土地勞動作為生存的基礎。由于地理自然環境、經濟發展水平、交通、信息等條件的差異，農村與城鎮相比都存在較大差距。在社會保障層面，農村依然處在一種家庭保障、土地保障及國家救濟的低層次上，存在著保障水平低、扶持力度小、覆蓋范圍窄等諸多問題，沒有建立起現代意義上的社會保障制度。因此，構建適宜的農村社會保障制度范式，是發展農村經濟、促進城鄉協調發展的重要范疇。

一、構建農村社會保障體系的許可條件

1.城鄉二元非均衡發展的政策需求因城鄉二元經濟發展模式的影響，城鄉居民的收入差距仍然懸殊。2013年，我國城鎮居民人均可支配收入26955元，農村居民人均純收入為8896元，城鄉居民收入比為3.03∶1。在經濟不發達的西部地區，集中了我國多數貧困人口，其人均收入城鄉差距應比這一比例更大，當然農村社會保障水平更低。李克強總理在十二屆全國人大二次會議政府工作報告中提出“堅持建機制，補短板，兜底線，保障群眾基本生活”，要“重點推進社會救助制度改革，繼續提高城鄉低保水平……為特殊困難群眾基本生活提供保障”等戰略部署和要求，這從國家政策方面為解決城鄉社會保障非均衡發展指明了方向和路徑。

2.城市化進程中特殊群體的現實需求 在“有序推進農業轉移人口市民化”進程中，城鎮化背景催生出一定數量的失地農民，維護和發展失地農民的基本權益缺不了應有的社會保障。此外，還要解決在城鄉間大量流動的農民工群體（2013達2.69億，其中外出1.66億）的社保問題，他們為國家經濟發展和城市建設作出了巨大貢獻，但后續生活保障卻被市場和社會邊緣化。更有農村傷殘、孤兒、家庭重大變故者、乞討流浪人員、非農產業個體經營者等特殊群體的保障問題，至今尚無切實可行的保障措施。加強農村社會保障制度建設,提高貧困群體和受排斥群體的話語權,不僅是緩解農村的絕對貧困和相對貧困的一種經濟措施,也是促進社會和諧穩定的必要手段。

3.人口老齡化的理性需求 由于我國實施計劃生育基本國策,人口老齡化速度大大快于經濟發達國家和其他發展中國家,“4-2-1”家庭結構模式越來越明顯，單靠養兒防老難以為繼。據統計，2013年我國老齡人口（60歲以上）為2.02億，約占總人口的14.8%，預計到2025年，我國60歲以上老齡人口將達到3億，而到2033年將高達4億，屆時農村老齡人數約為老齡人口總數的65%。農村人口老齡化超前于農村經濟發展水平，“未富先老”是我國人口老齡化的長期特征。所以，農村人口老齡化趨勢加快是社保制度改革必須優先考慮的客觀現實，我們需不斷從國家發展全局的高度，做出積極應對人口老齡化的戰略決策，堅持把保障老齡人口的基本權益作為根本立足點，真正使農村老齡人口老有所養。

二、低水平農村社會保障體系發展的制約因素

1.立法缺失彰顯農村社會保障體系制度缺陷 形成我國城鄉二元社會保障雙重體制的根本原因在于農村社會保障法律法規制度不健全，導致了農民特別是西部農民合法權益得不到應有的保障。現行的農村社會保障制度體系中，只有一部國家的《農村五保戶供養工作條例》，但沒有上升到法律高度。社會保障作為一項獨立的專門工作，應該有與之相適應的法律法規，然而我國至今沒有出臺一部較為成型的社會保障方面的專門性法律。雖然一些地方政府在農村社會保障工作方面頒布了一些條例、規定，但缺少關于社會保障制度的基本原則、實施程序、保障對象、保障內容、保障標準等基本性的更為具體的規定，以致于缺乏法律權威與制度剛性，甚至出現社保資金被擠占、挪用現象，農村社會保障工作的這種無法可依、無章可循的狀態，在很大程度上阻礙了農村社會保障工作的順利推進和有效開展。

2.主觀認知偏差制約農村社會保障進程的步伐 主觀認知不到位是制約我國農村社會保障制度發展的重要原因。長期以來，我們對農村社保功能的認識過分強調土地保障和家庭保障觀念，有土地就有基本生活保障，就餓不著，這就使得政府往往忽視農民的社會保障權利。截止2013年11月，農村最低生活保障支出水平為106.7元/人·月，而城市最低生活保障支出水平為243.2元/人·月，兩者相差2倍多，然而，現今農村土地保障和家庭保障功能卻在逐漸弱化，這種意識制約了農村社會保障制度的發展。此外，農民的社會保障意識差，認為人的生、老、病、死應該由家庭來負責，“養兒防老”成為農民傳統的養老思想，也制約了我國農村社會保障制度的進一步發展。同時政府對農村社保制度系統性認識不夠，沒有把生活最低保障制度、醫療制度、養老保險制度等作為系統來構建，導致農村社會保障在實際工作中陷入被動。

3.資金來源狹窄導致農村保障資金籌資困難 資金不足一直是制約我國農村社會保障發展的“瓶頸”，這使得農村保障水平低且發展緩慢。傳統的農村社會保障的資金來源主要依靠家庭和農村的集體補助,資金來源過于單一。根據有關政策，農村社會保障體系中的養老和醫療兩項制度均采取個人繳費、集體補助和國家支持的籌資形式，然而現今較為落后的集體經濟組織功能弱化，使其保障功能未能真正落實；對個人繳費困難的農民需由國家補貼的政策也常因人為因素未必能落實到真正的貧困者身上。加上弱勢農業產業的風險性特征，農民的收入水平偏低，承擔社會保障籌資重任能力有限，或由于對社會保險制度認識不清等原因不愿參保。我國農村地區間發展水平差異大，農民個人的經濟狀況千差萬別，造成了全國范圍內農村社會保障籌資難度大。

4.管理的分散性制約農村社會保障發展空間 目前農村社會保障管理存在多頭管理、政出多門的局面。勞動、衛生、民政等部門分別管理著不同的社會保障項目，具體表現為：勞動與社會保障部門負責農村養老保險工作；衛生部門會同農村基層組織負責新農合保障工作；民政部門主要負責救災救濟、社會優撫、新農保等業務。農村社會保障的這種分散管理，加上各部門所處地位和利益關系不同，在決策和運行上經常發生矛盾，監管效率低下。一些有特殊地位的人群（如村干部和鄉村醫生及其親屬等）得到了保險費補貼，而很多符合條件的確屬困難的高齡老人卻沒有享受到國家低保政策補貼，這影響著農村居民對社會保障的信心。再者，農村保障管理制度存在穩定性和保險關系持續性差的事實：一方面，跨地區流動的參保對象（如農民工、在校大學生在戶籍地所購新農合出現異地就醫情況）保險關系因轉移障礙大導致轉移對接困難；另一方面，農民工工作不穩定，工資得不到保證，繳費難以持續，導致保險關系中斷。這種管理的分散性嚴重制約著農村社會保障的生存發展空間。

三、構建農村社會保障體系的對策反思

1.完善立法體系以保障百姓真正的利益訴求 完善的立法是農村社會保障制度不可或缺的部分，我國對農村社會保障改革雖然取得了一定的成果，但現有的政策和措施不能從根本上解決農村人口的社會保障問題。農村社保問題必須從法律上得到確認，其制度的建設須以法律的形式出現。國家可在憲法框架下制定統一的《農村社會保障法》，對農村社會保障應遵守的具體原則、主要內容及形式、項目設置、保障水平、各主體的權利義務、基金的籌集與管理、資金的發放、對農村社會保障法律執行情況的監督以及農村社會保障與城市社會保障的關系等進行明確規定。由于我國農村地域廣闊，地區之間經濟發展和社會結構等方面存在不平衡性，各地可再結合本地區的歷史文化條件和經濟發展狀況等因素，制定符合當地的相關工作條例，如《農村養老保險條例》、《農村合作醫療條例》、《農村最低生活保障條例》、《農村社會救濟工作條例》、《農村優待撫恤工作條例》等，從而保證農村社會保障工作有法可循。

2.規范管理監督機制以促進農村社會保障的有效運行 針對目前我國的農村社會保障具體工作呈現部門多頭管理現狀，可考慮整合現有各部門社保資源，成立統一的農村社會保障管理機構，以提高社保資源使用效率。根據勞動、衛生、民政等各部門的社會保障職能，在明確各相關部門的管理職責和權限的基礎上，設立專門的農村社會保障管理的決策、管理、監督機構，如農村社會保障委員會，來負責農村社會保障的重大決策和協調各部門的關系，負責保障資金的籌集、管理使用等具體工作，以及農村社會保障工作的制定實施等，在更大的范圍內整合并兼顧各方權責利的統一。管理委員會內部設監察部，切實加強農村社會保障工作的監管，尤其要把著眼點放在監督各級農村社會保障機構對社會保障資金的征收、管理與發放上，以此使各管理活動有所依據。

3.拓寬資金籌集渠道推進農村社會保障有序開展

（1）強化政府投資積累保障模式中央財政、地方財政適當調整財政支出結構（明確投資分配比例），根據各保障項目的性質有所側重，如農村最低生活保障完全由政府出資，養老保險和醫療保障則應由國家、集體、個人三方出資，西部地區因集體經濟基本崩潰，由政府與個人雙方籌資。根據西部地區地方財政實際情況，中央政府須在西部農村社會保障制度建設中發揮更為積極的作用。

（2）推行企業集體參與籌資積累保障模式 國家采取一定措施，鼓勵大中型企業到農村投資，享受一定的稅收優惠或其他優惠，同時承擔一定的社會責任，如培訓、招錄當地農民工，提供相應的社會保障待遇。對有一定經濟條件的農村集體經濟組織也要有一定比例的社保資金投入，以擴大籌資保障范圍。

（3）多渠道集資投資積累保障模式借鑒福利彩票、體育彩票經驗，發行社會保障彩票增加農村社會保障資金；將社保基金用于購買信托或投入股市，將其引入資本市場，以增大社保資本收益；借鑒發達國家和部分發展中國家的成功經驗，開征社會保障稅，將社會保障稅作為附加稅，按行政事業企業單位職工工資的一定比例進行征收，高收入者多征。

4.建立健全農業保險保障體系以穩定農村社會保障機制 農業是弱質產業,農產品具有季節性和周期性，農業收入在自然災害、資源風險、農產品價格波動、收益預期、道德自律等方面具有相當大的不確定性,還面臨一些新的決策風險、技術風險和管理風險等潛在危害。因此,如何建立更為完善的農業保險制度及風險防范機制，也是完善我國農村社會保障制度的題中之意。

（1）健全農業保險制度 政府需主動牽頭重點扶持農業保險試點項目,鼓勵農民在特色農業的種植、養殖、家庭財產等方面進行投保,增強農業的抗風險能力。同時配以完善的社會服務，如生產管理、技術指導、氣象預報等，確保農業的風險防范。

（2）探索新的農業風險防范機制這應力求在農業風險防范主體上有所改進，將政府逐漸納入風險防范主體的行列中，從而構建農戶——農業企業——保險機構、農戶——基層政府——保險機構、農戶——農業企業——基層政府——保險機構等多重主體,確立政府在風險防范機制中的積極作用，提高風險防范意識，有效控制農業風險的損失及其分攤與轉移。

（通聯：云南省臨滄師范高等?？茖W校 677000）