山西城鄉(xiāng)一體化建設面臨的深層次矛盾及問題

王翠芳

（中共山西省直機關黨校，山西 太原 030021）

盡管近年來山西省城鄉(xiāng)一體化建設取得了明顯進展，城鄉(xiāng)關系得到了初步改善，但城鄉(xiāng)分割的二元體制、城鄉(xiāng)差別不可能在短期內消除，目前山西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展還處于探索階段，城鄉(xiāng)一體化建設還面臨著許多深層次矛盾及問題。

一、城鄉(xiāng)收入增長失衡，城鄉(xiāng)居民收入消費差距不斷擴大化

（一）農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的差距拉大

盡管近年來農(nóng)民人均純收入持續(xù)穩(wěn)定增長，尤其是進入“十二五”之后連續(xù)兩年農(nóng)民的收入增幅都超過了城鎮(zhèn)居民，然而，山西省農(nóng)村居民年人均純收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入比率卻在不斷擴大。

（二）農(nóng)民人均純收入與全國平均水平差距拉大

據(jù)統(tǒng)計，山西農(nóng)村居民人均純收入明顯落后于全國平均水平，2012年全省農(nóng)村居民人均純收入為全國水平的80%，絕對差距也從1980年的35.52元拉大到2012年的1560.4元。

（三）全省城鄉(xiāng)居民消費支出能力差距明顯

由于收入差距的拉大，山西省城鄉(xiāng)居民之間的消費支出能力差距比較明顯。雖然城鄉(xiāng)居民人均消費支出比從2001年3.38：1下降到2012年的2.19：1，呈穩(wěn)步下降的趨勢，但是城鄉(xiāng)居民人均消費支出的絕對差距卻拉大了，從2001年的2901.43元上升為2012年的6645.3元。有巨大潛力的農(nóng)村市場始終沒有被激活。

二、城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化差距較大

（一）城鄉(xiāng)間義務教育發(fā)展差距依然明顯，農(nóng)村教育水平落后于城市

1.農(nóng)村教育經(jīng)費依然投入不足。從全國來看，2011年，普通小學生均公共財政預算事業(yè)費支出農(nóng)村與城市（含縣城）相差近700元；普通初中農(nóng)村與城市（含縣城）相差近900元。從山西省來看，與全國平均水平和中部六省相比，山西省農(nóng)村教育經(jīng)費依然投入不足。

2.農(nóng)村中小學教師隊伍建設落后。一是農(nóng)村優(yōu)秀教師大量流失。山西省貧困地區(qū)50%的學校近年來不斷有教師流失的情況，特別是骨干教師和35歲以下的年輕教師。二是職稱學歷偏低。農(nóng)村中小學教師受過正規(guī)教育的較少，多數(shù)農(nóng)村學校中級以上職稱的教師不多，高級職稱以上的教師幾乎沒有。三是農(nóng)村教師年齡老化現(xiàn)象較為普遍。

3.農(nóng)村辦學條件差，寄宿制學校建設面臨著各種問題。山西省農(nóng)村的一些寄宿制學校，由于經(jīng)費投入不足，學校教學儀器設備、器材和圖書沒有達到國家標準，食堂、宿舍、廁所、暖氣、開水房等必要的生活設施不健全，難以滿足學生的需求，更難以承擔推進義務教育均衡發(fā)展的重任。

4.農(nóng)民工子女和“留守兒童”的義務教育問題突出。隨著城市化和工業(yè)化的加速，農(nóng)民工子女和“留守兒童”的義務教育問題日益突出。進城務工農(nóng)民的子女留在了老家。進城的農(nóng)民工子女平等接受義務教育服務也有障礙。一是入讀公辦學校難，二是擇校借讀費用高。三是民辦打工子弟學校教學質量較差。

（二）城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置失衡，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生服務水平差距大

與城市相比，全省農(nóng)村的基本衛(wèi)生醫(yī)療條件、衛(wèi)生人員水平及服務可及性存在明顯差距。一是衛(wèi)生資源供給總量不足。二是城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置不合理，城鄉(xiāng)基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務資源分布不均，主要集中在大中城市，農(nóng)村居民看病難、看病貴問題依然突出。

（三）城鄉(xiāng)社會保障體系不健全，城鄉(xiāng)居民社保水平差距大

1.城鄉(xiāng)居民保障模式不同，制度之間銜接不暢，城鄉(xiāng)待遇差別較大，農(nóng)民社會保障水平偏低。

2.農(nóng)民工養(yǎng)老保障是最薄弱環(huán)節(jié)。山西省農(nóng)民工社會保險存在門檻高、單位和個人尤其是低收入的農(nóng)民工難以負擔等方面突出問題。眾多企業(yè)又出于成本考慮，存在多方規(guī)避法律規(guī)定、少報繳費基數(shù)和參保人數(shù)、甚至拒不為農(nóng)民工參保的現(xiàn)象。

三、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構不合理，工農(nóng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調，城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動不足

山西省產(chǎn)業(yè)結構總的一個特征是第一產(chǎn)業(yè)基礎脆弱、第二產(chǎn)業(yè)重型化且素質不高、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。從全社會固定資產(chǎn)投資來看，第一產(chǎn)業(yè)投資比重太輕，而且近年來增幅不大，二三產(chǎn)業(yè)的投資都遠遠超過了第一產(chǎn)業(yè)投資，山西省經(jīng)濟增長長期過多地依賴第二產(chǎn)業(yè)。由于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構和投資結構失衡，導致了城鄉(xiāng)資源的不合理配置，由此造成了工農(nóng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調，城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動不足。

（一）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，難以支撐快速推進的工業(yè)化

山西是農(nóng)業(yè)小省能源大省，2012年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全省GDP的5.8%，卻支撐了山西94%的GDP發(fā)展。與全國和中部六省相比，山西農(nóng)業(yè)基礎薄弱，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低，明顯滯后于工業(yè)化。

1.農(nóng)業(yè)資源約束增強。首先是耕地資源差。山西省地處黃土高原中部，國土面積70%是山地和丘陵，農(nóng)業(yè)條件差，土地生產(chǎn)力水平很低。其次是水資源緊缺。山西省年均降水量483毫米，人均水資源量381立方米，不及全國平均水平的20%。目前全省有效灌溉面積1911萬畝，旱地占耕地總量的2/3以上。

2.農(nóng)業(yè)科技支撐能力不足。主要問題是農(nóng)業(yè)科研機構偏少，農(nóng)業(yè)科技投入偏低，推廣經(jīng)費短缺、技術手段落后，縣、鄉(xiāng)農(nóng)技推廣體系不完善，農(nóng)村勞動力素質低，農(nóng)業(yè)技術推廣難度大，直接影響了全省農(nóng)業(yè)科技進步和技術的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏強有力的技術支撐。

3.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境仍顯脆弱，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。生態(tài)環(huán)境脆弱是山西省情的一個基本特點。山西山多林少，山區(qū)、丘陵區(qū)面積占到國土面積的70%以上。全省林木覆蓋率低，草原面積少，加之歷史和現(xiàn)實的破壞，生態(tài)十分脆弱。

4.農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制不完善，農(nóng)民進入市場組織化程度低。近年來，山西省農(nóng)民專業(yè)合作社還處于發(fā)展的初級階段，50人以下的小社占到全省合作社總數(shù)的97.5%，生產(chǎn)規(guī)模偏小、服務領域狹窄、示范帶動能力有限、抵御市場風險能力偏弱的問題突出。

（二）工農(nóng)業(yè)發(fā)展不協(xié)調，城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)動不足

1.我省超重型的產(chǎn)業(yè)結構使農(nóng)村的生產(chǎn)要素無法和來自城市的資金、技術、管理等生產(chǎn)要素充分結合，不能形成強有力的現(xiàn)實生產(chǎn)力，進而不能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

2.城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)不合理，產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品同構現(xiàn)象嚴重，由此造成資源浪費和市場的過度競爭，城鄉(xiāng)經(jīng)濟效益下降。比如，山西省多數(shù)縣域經(jīng)濟仍然以煤、焦、鐵、電等資源性產(chǎn)業(yè)為主，占到縣域生產(chǎn)總值的70%以上，忽視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象普遍存在，甚至一些農(nóng)業(yè)大縣，也大搞煉焦、洗煤，丟掉了縣域特色。

3.農(nóng)村剩余勞動力轉移難度大。山西貧困人口占全省總人口的7.7%，貧困率大于全國平均水平。由于貧困地區(qū)工業(yè)基礎薄弱，經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展缺乏財力支持，難以做到以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展要求。

四、城鄉(xiāng)要素交換不平等，農(nóng)民利益缺乏有效保障

（一）城市廉價征用農(nóng)村集體土地

城鄉(xiāng)土地要素的不平等交換，主要表現(xiàn)為征地補償標準低，農(nóng)民不能合理分享征地收益。山西省建設用地造成農(nóng)民失地的情況也很嚴重，被征地農(nóng)民普遍對土地的補償標準、土地的增值收益分配方式、征地安置方式三個方面的問題反映強烈。

（二）農(nóng)村資金供給嚴重短缺

從山西省來看，農(nóng)村資金外流是資本要素在山西省城鄉(xiāng)之間不平等交換的典型表現(xiàn)，造成農(nóng)村資金供給嚴重短缺。

1.多層次的農(nóng)村金融服務體系尚未建立。首先是農(nóng)村地區(qū)政策性金融供給不足；其次是部分農(nóng)村金融機構存在“離農(nóng)脫農(nóng)”的傾向。

2.農(nóng)村金融改革不到位，現(xiàn)行貸款管理制度存在缺陷。缺乏抵押物是農(nóng)民貸款難的關鍵所在，農(nóng)民最有價值的抵押物就是承包的土地，但目前法律在土地承包經(jīng)營權設定抵押上有諸多限制，在農(nóng)村還不能實現(xiàn)其價值。

3.農(nóng)業(yè)發(fā)展本身基礎較弱，在一定程度上抑制農(nóng)村金融發(fā)展。山西省近年來農(nóng)業(yè)保持良好發(fā)展態(tài)勢，但其本身發(fā)展基礎較弱，這也從根本上身抑制了對金融的需求。

（三）城鄉(xiāng)勞動要素嚴重割裂，勞動力同工不同酬

城鄉(xiāng)勞動要素的不平等交換，主要表現(xiàn)為勞動力市場的城鄉(xiāng)分割嚴重。一是城市與農(nóng)村勞動力市場之間的分割；二是城市內部農(nóng)民工與正式勞動者市場之間的分割。作為城市勞動力市場的農(nóng)民工，難以進入以公有制企業(yè)為代表的城市正式勞動力市場，在就業(yè)機會、勞動報酬以及社會保障等方面，與正式勞動者存在明顯差別。

五、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不同步，農(nóng)民工市民化進程緩慢

從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展實踐來看，城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化或者城市化嚴重滯后于工業(yè)化，都會出現(xiàn)一系列的社會問題。山西城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的情況較為嚴重。山西的城鎮(zhèn)化率為51.26%，低于全國平均水平1.31個百分點。

（一）城鎮(zhèn)的帶動和集聚效應不強，造成了經(jīng)濟發(fā)展的結構性失衡，產(chǎn)業(yè)升級難以實現(xiàn)

1.產(chǎn)業(yè)失衡。2012年，我國第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后，和全國的水平相比，山西第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更是嚴重滯后。

2.內需和外需失衡。已經(jīng)工作和生活在城鎮(zhèn)的2.5億農(nóng)民工，同工不同酬，并且基本沒有或者很少享有社會保障，實際收入與真正城鎮(zhèn)居民要低得多，這就造成了內需和外需失衡，這也是我國經(jīng)濟發(fā)展中最大的結構性失衡之一。

（二）農(nóng)民工市民化進程緩慢

近年來，我國城鎮(zhèn)化推進較快，城鎮(zhèn)化率雖然已經(jīng)超過50%，但更多的是一種土地的城鎮(zhèn)化。

目前現(xiàn)有城鎮(zhèn)人口中包括大量農(nóng)村戶籍人口，他們并沒有真正融入城市。另一方面，農(nóng)民退出農(nóng)村的成本也很高。種種原因都使得農(nóng)民工市民化的進程緩慢，也直接帶來了一系列嚴重的社會問題。

六、城鄉(xiāng)制度和社會管理不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制尚未形成

（一）城鄉(xiāng)二元土地制度使農(nóng)民無法平等地分享工業(yè)化城市化成果

我國《憲法》規(guī)定土地實行國家所有和集體所有兩種所有制形式。我國城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。但同是土地公有制，二者并非同地、同權、同價。憲法、土地管理法與其他土地法律一起構成一個土地法律體系，形成了我國城鄉(xiāng)土地二元制度的基本格局，這種制度排除了農(nóng)民平等地分享工業(yè)化城市化成果的權利，抑制了農(nóng)民財產(chǎn)收入的增長，擴大了城鄉(xiāng)居民收入差距。

（二）現(xiàn)行戶籍制度弊端明顯，不能適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求

我國現(xiàn)行的戶籍制度在加強人口管理、維護社會秩序方面曾發(fā)揮過重要作用。但隨著改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，城鄉(xiāng)流動人員增多，城鎮(zhèn)化進程加快，現(xiàn)行戶籍制度弊端日益顯現(xiàn)，已經(jīng)不能適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求。其弊端體現(xiàn)在：限制人口自由遷，阻礙勞動力的自由流動；嚴重阻礙人口市民化進程；加大了城鄉(xiāng)戶籍之間的利益差。

（三）農(nóng)村財政、金融改革明顯滯后

農(nóng)村基層融資問題仍較為突出，農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式不適合農(nóng)村特點，特別是微型金融服務業(yè)雖然適合農(nóng)村特點，卻是我國金融服務業(yè)中的“短板”。另外，農(nóng)業(yè)保險市場發(fā)展緩慢、農(nóng)村互助擔保體系缺失，農(nóng)村金融服務還不適應新農(nóng)村建設需要，一定程度上也消弱了金融支持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度。

（四）農(nóng)村社會管理職責不清、功能模糊

目前我省農(nóng)村社會管理的基本制度為村民自治。現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設計的，由于村級單位并沒有獨立的財政來源，所以無法實現(xiàn)真正的村自治。現(xiàn)有社會管理模式已越來越不適應當前農(nóng)村社會生活方式，迫切需要創(chuàng)新農(nóng)村社會管理。