中原經濟區建設重在城鄉一體化發展

曹秋巧

(鄭州大學 教育系 ，河南 鄭州 450001)

中原經濟區是指以河南為主的地處晉冀魯豫四省交界的區域。建設中原經濟區的戰略構想，是探索一條不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型工業化、城鎮化和農業現代化“三化”協調發展的新路子。因此，中原經濟區建設重在城鄉一體化發展，同時應成為我國新型城鎮化引領的城鄉一體“三化”協調發展的示范區。城鄉一體指的是城市和鄉村要統籌發展，逐步縮小城鄉差別，使城市和鄉村在戶籍制度、就業市場、社會保障、公共品供給及金融服務等方面實現一體化發展。

一、城鄉戶籍一體化是新型城鎮化發展的必然要求

中原經濟區建設首先要大力推進新型城鎮化發展，戶籍改革是大勢所趨，但改革要兼顧市場經濟發展和社會穩定需要，要實事求是，因地制宜，穩妥進行。城鄉戶籍一體化，要從大中小城市、中心鎮、新型農村社區的實際出發，按照盡可能降低改革成本，增加改革收益的原則，積極穩妥地推進戶籍管理制度改革。同時按發達地區、欠發達地區和不發達地區的發展水平，采取不同的機制分層次、分步驟地推進。

首先，發達地區率先實行城鄉戶籍一體化。鑒于城市發展規律對城市規模控制的必要性，在短期內取消就業和戶籍的聯系是不現實的。因此，應根據實際情況，對戶籍制度改革的模式和方法進行創新。通過一系列協調配合的改革措施把享受社會福利和公共服務的權力與戶口身份分離，減輕戶籍制度既得利益群體對改革的抵制，平息改革引起的社會不滿情緒。像中原城市群中的鄭州、洛陽、開封、新鄉、平頂山等發達地區可率先實行城鄉戶籍一體化。

其次，欠發達地區逐步取消農業戶口和非農戶口的界限。欠發達城市如周口、商丘、南陽、信陽、三門峽及大多數縣級市等，必須全面啟動戶籍制度改革政策，鼓勵農民和外來人口進城鎮從事非農產業，并在就業、子女入學、社會保障等方面與城鎮居民一視同仁。尊重農民工在就業地定居的選擇權，放寬入戶條件，對在城市有合法住所(包括在城市規劃的居住區中租借房屋)、穩定職業和生活來源的，允許在當地登記戶籍，進城定居，并依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務。起步期，可先對受過高中、中專教育，在城鎮就業和參加一種社會保險三年以上的，對自辦企業、雇請員工、納稅五年以上的，準予遷入城市，逐步取消農民工轉化為城市產業工人和市民的體制障礙。

最后，不發達地區實行農業戶口有條件地轉入城市戶口。不發達城市如一些縣城、鄉鎮等，相對于農村來說，依然具有較優越的條件。應降低“農民工”進城門檻，打破城鄉分割體制，把已經轉移到農業服務業、農產品加工業和其他非農產業中的農民變為市民，變為“城里人”，這在廣大農民中具有示范作用，會吸引更多農民通過土地適度規模經營，在中心鎮及新型農村社區發展農產品加工業和第三產業，投資興辦實業，蓋房或購屋并定居，使城鄉差別得以在一定程度上縮小。

二、城鄉公共品供給一體化是中原經濟區“三化”協調發展的基礎

長期以來，我們在公共品供給上實行重城市輕農村的二元供給結構。城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施由國家來提供。而農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當補助，導致農村公共品供給水平極低。中原經濟區要走新型城鎮化引領“三化”協調發展的路子，就必須推進公共品城鄉一體化的供給體制和服務模式。

首先，實現農村公共產品籌資方式及投資主體的多元化。中原經濟區在推進公共品供給城鄉一體化進程中，應促進單一的供給主體向多元化主體轉變，鼓勵社會組織和個人參與公共品的供給，不斷拓寬公共品供給的新渠道。一方面，政府應加大對農村公共品的供給力度，同時采取政府貸款、發行債券、股票等多種方式籌集資金。例如，農村基礎設施和社會公益事業的建設具有投資周期長、投資規模大、回報率低等特點，需要地方政府通過發行地方債券融資。另一方面，政府可采取相關措施，制定優惠政策，激勵私人及民間機構進行農村公共品的投資，可采取獨資經營、與政府合作經營、項目融資等方式，用市場的方法來解決農村公共品供給問題，改變公共品供給不足的現狀。

其次，政府應將有限的資金用于最急需的公共品提供上。適當增加對農村科教、醫保、社保、圖書資料、信息情報、文化娛樂、村莊規劃等公共品的供給。一方面加大財政轉移支付的力度，不斷增加農村公共品供給總量;另一方面對于保證基本民生需要的公共安全、公共衛生、社會保障和義務教育等應優先提供。

最后，政府在公共品供給決策中引入農民的需求表達機制。根據農村公共品需求主體的廣泛性和多樣性的特點，農村公共品的需求表達可以采取“代議制”的實現方式，即通過選舉各級人民代表來進行投票表決決定。同時，應建立監督機制，增加公共資源使用的透明度。基層政府應積極推行政務和財務公開制度，置政府工作于普通民眾監督之下。同時，要強化鄉鎮人民代表大會的監督職能。

三、城鄉勞動力市場一體化是農民平等參與現代化的前提

中原經濟區由于還沒有形成城鄉統一的勞動力市場，市場規則也不完備，農民工就業受到歧視，導致勞動力市場的搜尋成本和供求雙方相互選擇的機會成本增加。中原經濟區要推進“三化”協調發展，就必須逐步建立城鄉統一的勞動力市場，為農民平等參與現代化營造公平的競爭環境。

首先，建立城鄉一體化勞動用工制度，健全城鄉開放、運作規范的勞動力市場體系和職業介紹等中介服務組織，開展“一站式”服務。消除勞動就業中的歧視政策，各種就業崗位要向所有勞動者開放;要進一步清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定和不合理收費，簡化農民跨地區就業和進城務工的各種手續，要改革限制外來人員就業、限制城鄉和區域間人員自由流動等制度。

其次，實行城鄉勞動者同工同酬，進一步健全最低工資制度，及時調整最低工資標準，逐步健全工時、休息、休假等各項基礎標準，科學合理地確定勞動定額。健全勞動監察工作制度，擴大監察覆蓋面，加大對違法行為的懲處力度。充分發揮工會組織依法監督、依法維權的作用。

最后，加強對農村剩余勞動力的技能培訓，鼓勵自主創業。增強勞動力市場宏觀預測，將就業信息、培訓信息、政策咨詢和職業介紹等公共服務延伸到社區、鄉鎮。建立多渠道、多層次、多形式的培訓制度，提高農民的素質和技能。

四、城鄉居民社會保障一體化是中原經濟區統籌發展的應有之義

中原經濟區的示范意義在于城鄉統籌發展，而城鄉社會保障一體化是中原經濟區統籌城鄉發展的主要內容。應堅持城鄉整合的政策導向，分階段、分層次逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。

首先，發達地區率先實行城鄉居民社會保障制度一體化。發達地區的財政收入和居民可支配收入較高，可率先實行城鄉居民社會保障標準一體化。農村各類企業及其從業人員，必須參加城鎮企業職工基本養老和醫療保險;從事農業生產為主的農村勞動力(即純農戶)納入農村養老和醫療保險;并逐步提高農村養老保險和醫療保險的標準。

其次，將進城鎮務工的農民逐步納入城市社會保障網。務工農民的社會保障水平在開始的時候不可能很高，要循序漸進地將務工農民納入城市社會保障網。這一過程可分兩個階段來完成。第一步，積極探索和實踐，為務工農民建立起在內容和運作方式上可以同城鎮社會保障體系對接的社會保障制度框架，這一階段務工農民的社會保障水平可能低一些;第二步，逐步將務工農民納入城市社會保障網絡，建立統一的現代社會保障體系。

最后，要深化農村衛生體制改革，建立多層次、多類型的農村醫療保障制度，擴大農村參保的覆蓋面。同時，完善其他形式的農村合作醫療制度，促進城鄉醫療衛生服務體系的接軌，保證涉農區域的群眾與城鎮居民享有同等的基本醫療和保健服務，實現城鄉人均衛生待遇平等。

五、城鄉金融服務一體化是實現新型農業現代化的必要保障

中原經濟區要實現“三化”協調發展，重點和難點在農業現代化。農業現代化實現不了，“三化”協調發展只能是一個口號。當前制約農業發展的瓶頸是農村金融不發達，農業生產的融資能力太低。因此，應堅持城市金融帶動農村金融，重構農村金融體系，建立城鄉金融雙向通道，促進城鄉金融良性互動，實現城鄉金融一體化。

首先，制定統籌城鄉金融發展的金融服務規劃。中原經濟區應制定支持農村金融業發展的整體規劃，注重城市金融對農村金融的帶動和引導作用，通盤考慮農村金融的發展規模和發展層次，協調城鄉金融之間的合理關系，在金融機構網點設置、金融人力資源配置和銀行信貸資源配置等方面對農村地區進行適當傾斜，明確農村金融發展的階段性目標和主要任務。

其次，健全農村適度競爭的金融市場和金融服務的多元化體系。形成商業銀行、政策銀行、合作銀行、小額信貸、社區銀行、農村銀行等大小各異、功能互補的競爭性的金融機構體系。一是深化農村信用社改革，完善農戶小額信貸機制。二是加大財政支持力度，進一步明確和強化政策性金融支農作用。調整農業發展銀行的業務范圍，允許其開辦農業綜合開發貸款、糧食生產專項貸款、農村基礎設施建設貸款和扶貧貸款等業務，建立政策性金融的財政補償機制。三是降低農村金融市場的進入壁壘，扶持農村民間金融組織發展。隨著農村產業結構調整和農業現代化進程的加快，農村經濟組織對金融服務提出了全方位多層面的更高要求。為了適應這種需求，應逐步建立起提供不同類型金融服務的農村非銀行金融組織體系。

最后，加大農村金融創新力度，提升農村金融服務水平。要在現有系列金融產品的基礎上，根據中原經濟區經濟特點和服務新農村建設的需求，著重圍繞中小企業和農業產業化這兩個主要環節，積極發揮系統優勢，創新金融產品，有計劃地研發一批適宜本地經濟發展的特色產品。開發面向中小企業的簡式快速貸款、自助循環貸款、貿易融資鏈融資工具、企業集群金融服務方案、綜合顧問方案等實用產品的研發和推廣，為“三農”和中小企業提供更有針對性的融資服務。適當放寬個人信貸業務審批權限，加大科技投入，通過網上銀行、電話銀行、汽車銀行等形式為企業和個人提供快捷優質服務，滿足各種市場主體的金融服務需求。通過城鄉金融服務一體化推動中原經濟區新型城鎮化和農業現代化的發展。