我國教育政策民意表達合理性的缺失及建構

鄧 旭，喬 芳

沈陽師范大學，遼寧 沈陽 110034

教育政策民意表達的合理性是確保政策能夠表達和維護社會公共利益的重要因素，民意表達的合理性有效推進了教育政策合理化與民主化的進程。公民通過理性思維，對政策制定、執行、反饋過程中出現的問題進行諫言獻策，一方面使得政策制定者與公眾的隔閡在一定程度上得到化解，避免了公眾與政策決策者之間的沖突，提高了公眾對于政府的信任感。另一方面，公民與政策制定者之間的良性互動，便利了政策制定者對于公共利益訴求的及時掌握，使得教育政策不斷從實質理性和形式理性層面獲得合理性源泉，增強了政策的目標導向性，使得教育政策各個環節都更加貼合民意，更具有可行性，減少了政策各個環節中的失誤。

一、教育政策民意表達合理性及其詮釋

“政治學意義上的合理性是指社會大多數成員的認同和可接受性，即不是單純依靠強制力來維系，而是與社會占主導地位的價值觀念相一致，并得到社會大多數成員自愿合作和普遍承認。也就是教育政策要與民意相吻合，滿足大多數利益相關者的主體需要和利益需求，為大多數利益相關者所接受和認同。其基礎是社會大多數成員的認同和可接受性，而不是單純依靠強制力來維系，是與占社會主導地位的價值觀念相一致的理念，并得到社會大多數成員自愿合作和普遍承認。”也就是說，合理性是人對自己的信念、思想、認識和行為進行反思和評價而得出的評價判斷……人的信念、思想、認識和行為應當遵循怎樣的原則、規則或規范。教育政策民意表達合理性是指在政策過程中民意表達主體、途徑及態度要符合和遵循法律規范、合乎表達規則。得到民眾認可，是教育政策民意理性表達的標志。也就是說，民意表達合理性的一個基本的判別標準就是教育政策能夠符合大多數的利益需求，尊重教育活動本身的規律，體現以人的發展為根本出發點，獲得多數民意的認同，從公共理性出發，基于公共利益，重視民意的公開表達，反對非理性的情緒宣泄，通過平等的交流和對話實現彼此的認同和理解，互補理性的不足，有序、合理、合情、主動、積極地參與教育政策過程，最終獲得合理性共識，使教育政策得以順利高效地執行。“從主體構成來看，強調教育政策民意表達的多元構成；從教育政策民意表達的方式來看，提倡教育政策制定與政策執行之間進行互動的、多元的對話、參與和聯系，權變地增加執行者的政策自由裁量權；從教育政策民意表達的價值取向來看，強調對政策群體政策利益的權衡和考量，增加執行機構、目標群體、相關利益群體間的互惠性，減少利益博弈過程的負和及零和博弈”。

教育政策民意表達合理性是政策過程得以實現的重要依據。從教育政策決策層面來看，教育政策決策的“公共性”與“合法性”以民意為依歸，民意是教育政策決策的依據，體現“問政于民”的教育理念。因為政策決策需要的不僅僅是科學的知識，還需平衡協商各方面的利益關系，而民意表達的合理性能使政策決策者準確掌握了廣大公民的利益需求，明晰政策決策的價值取向，公民也能從原來的“沉默的多數”轉為積極主動、理性地看待教育政策表達的利益主體。反之，若一項政策沒有充分征求民意，沒有聽取社會利益群體的聲音，未能滿足大多數人的利益訴求，那么就將導致公眾表達積極主動性的缺失；從教育政策執行層面來看，通過“問需于民”，可實現政策執行過程中利益訴求的整合和協商，提升公眾對政策的認同。公眾對于教育政策的認可是指公民在教育政策執行過程中所實施的一種心理態度，民意表達的合理性能提高公民利益訴求的成效性，增加政策執行者對教育政策的認可程度。托馬斯曾經指出：“由于受到藐視的公民可能拒絕服從那些沒有征求他們意見和征得他們同意的政策，所以政策的執行還可能導致失敗的結局。”因此，在教育政策的執行過程中必須提高政策執行者的認可程度，保證教育政策執行的順利進行。從教育政策反饋層面來看，教育政策最終目的是為廣大公眾服務，公眾是檢測政策是否合理有效的強有力的手段。民意表達是教育政策反饋的依據，體現了政策反饋中的“問計于民”。

二、我國教育政策民意表達的合理性缺失

目前，我國教育政策民意表達主體合理性缺失主要表現為：教育政策民意表達主體地位缺失，社會弱勢群體利益表達機制缺乏；教育政策民意表達途徑合理性缺失，表現為：教育政策民意表達途徑阻滯且單一；教育政策民意表達形式合理性缺失，表現為：教育政策民意表達以被動為主，缺乏主動表達的技能與愿景。

（一）社會弱勢群體的表達主體地位缺失，社會弱勢群體利益表達機制缺乏

在教育政策民意表達的過程中，社會弱勢群體自身及表達的第三部門組織或團體對教育政策的參與度和影響是非常薄弱的，政策制定和執行是權威意志的表現，至多是政策制定者和相關權威部門意志的推演，一味地視社會弱勢群體為被改造者，沒有充分考慮如何去激發社會弱勢群體的表達意識或主體意識，沒有充分給予社會弱勢群體真正的表達自主權利。以異地高考政策為例，一方面政策的制定缺少對實際情況的充分考慮，沒有充分聽到不同利益訴求主體的聲音，以理想化的情況定位，致使異地高考政策不能準確有效地針對異地高考群體所面臨的實際性和緊迫性問題，導致“門檻”高和“門檻”隨意性現象的出現，違背了政策執行中“目標群體需求”原則。另一方面缺少對政策表達途徑背后的保障制度及制度化規定，以及強勢群體由于擁有較強的經濟實力，占據著較大份額的社會資源，使得在政策制定過程中保持政策公平性的機率縮小，進而使政策制定明顯傾向于強勢群體，導致弱勢群體的話語被淹沒，由此引發教育政策表達過程中“搭便車”的行為頻發。

（二）教育政策民意表達途徑阻滯且單一

教育政策表達途徑是公眾表達的基本條件，教育政策途徑健全、暢通與否，直接關系到社會公眾利益訴求的表達和政策利益的公平分配。雖然我國政府為政策表達創設了一系列的表達途徑，但是主要以自上而下為主。自上而下是以政府意志為核心的表達方式，政府及教育行政部門是表達的主要途徑，這些途徑一方面保障了政策制定的效率化，另一方面隨意性較大，形式化較嚴重，而且由于表達途徑相關配套制度不健全，使得公眾政策表達的實效性受到限制，公眾更愿意停留在“理性的無知”之中而采取消極被動或對抗的態度參與政策表達，導致教育政策制定起來難以體察真實民意，而政策執行起來更是步履維艱。表達途徑單一導致公眾沉默，正如有的學者指出，在我們的社會中，利益表達的渠道還是太狹窄，合法的訴求機制也太少。這樣就很容易從忍受和沉默跳到極端，或是從上訪這種溫和的抗議方式升級為極端行為。例如我國進城務工人員隨遷子女教育政策，由于受到政策表達途徑單一因素的影響，決策者對于隨遷子女教育問題中存在的困難未能了解清楚，這就導致了政策與現實存在很多矛盾的地方，在政策執行時，受自上而下表達途徑的制約，政策具有絕對的實施權，導致政策執行中“上有政策、下有對策”的情況頻發。

（三）教育政策民意表達形式以被動為主，缺乏主動表達的技能與愿景

“盡管隨著市場經濟的深入發展和民主政治的不斷推進，可以看到人們的政治參與熱情不斷高漲，各階層的利益表達也日益活躍，但同時我們又不能不看到，在我國國民中，還存在著沉默的大多數”。我國傳統的政治文化層面中，“官本位”思想的存在導致了“權威崇拜”，造成了民眾表達冷漠、表達意識淡薄，降低了公眾表達的積極性，同時由于公眾對政府存在依賴感，把自己當作政治的附屬物，造成了公眾表達愿景的缺失。傳統精英模式的存在，更加劇了公眾作為消極被動政策遵循者而存在的意識。從公眾視角看，由于受自身素質、教育程度等不對稱因素的制約，公眾的政治判斷力在下降，對政策形勢、預期目標缺乏準確把握，這就造成對輿論深信不疑，甚至扭曲信息的情況。公眾對于教育政策的認識，往往只是停留在表面，不能從制度化等理性層面進行把握，更不知運用何種方式去參加才能使民意的表達有效、合理。如果民意表達的信息收集需要耗費較多時間，他們會選擇被動、消極地進行教育政策民意表達，所提出的建議將遠離公共利益的目標，信息不能全面準確反映公共利益，這就加大了政府掌握真實信息的難度，導致教育政策決策出現偏差，造成利益目標群體對政策不滿，進而加劇政策執行難度。

三、我國教育政策民意表達的合理性建構

教育政策民意表達的合理性缺失，造成教育政策各個環節民意力量的缺失，加大了教育政策收集的難度，導致政策利益目標偏離公眾，降低了公眾對政府的信任感，阻礙了教育政策制定的順利執行。為了提高政策的合理性與科學性，需進一步建構我國教育政策民意表達的合理性。

（一）鞏固教育政策民意表達群體的主體地位

在教育政策的制定和執行中，應處理好決策主體與利益主體之間的關系，社會公眾是教育政策制定的最主要的利益主體，也是教育政策執行的目標群體。公眾一方面承擔著為政策建言獻策的責任，另一方面也扮演著政策利益群體的角色，因此公眾不是政策表達的弱勢群體，而是政策表達的主要群體。公眾主體地位的確立，關鍵在于讓公眾明白自身是政策表達的主人，進而讓公眾在教育政策民意表達過程中表現出高度的責任感，而這又取決于政策表達者所享有的權利和義務。“作為社群參與者的基本條件的公民資格，不僅是一種占有權利，而且也是一種信仰和作為，只有擁有公民資格，社會成員才能感覺到自己在決定其社會前途方面起著重要作用，擔負著集體決策的責任，并作為社群的一員而投身于共同利益?！?/p>

同時，網絡媒體等新型民意表達途徑的出現，增加了公民民意表達的渠道，提高了社會弱勢群體的話語權，便利了社會弱勢群體表達自身利益訴求的概率，使得弱勢群體的利益訴求得到了政策制定者的注意，為教育政策主體和客體的利益矛盾提供了緩壓的空間，增強教育政策與公眾需求之間的相互適應，最大程度上滿足了社會各階層的利益。如：通過網絡輿論、媒體等民意表達渠道、隨遷子女入學問題得到了廣大網民的支持與關注，民意表達的力度明顯增加，進而使該問題在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中得到了明確的規定，為了保證順利實施，國務院相繼出臺了《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》。

（二）建立多元化的教育政策民意表達途徑

民意表達的途徑主要有“自上而下”和“自下而上”兩種垂直運行方式，其路徑互相制約和補充，形成政策制定與執行的雙向溝通機制。在我國，“自上而下”的表達途徑占據主導地位，“自下而上”處于輔助地位。政府作為政策制定的核心，強調的是“上令下行”，但是隨著表達主體意識的興起、教育政策表達過程中社會群體話語權的擴大，“自下而上”表達途徑的提升成為必然。同時“自上而下”表達途徑強調政策的“問需于民”，重視實現政策利益的整合和協商、政策目標的最終確立及目標群體的可接受性，消除教育政策民意表達過程中“集體漠然”，形成對政策強大的監督力度，避免“尋租”行為的發生。如：《國家中長期改革和發展綱要（2010-2020）》的出臺，政府將代表群體利益的專家學者組成一個團體，通過積極的討論商榷，三次向社會公眾征求意見，充分吸收基層群體的意見，提高了政策的效能。伴隨著教育行政機構的效能化，教育組織的扁平化、虛擬化及模糊化，以及教育形態中的第三部門的廣泛興起，教育政策的“自下而上”表達途徑衍生出“由內及外”及“由外及內”兩條橫向表達途徑，形成了教育政策表達途徑的四重路徑，突破了政策表達過程中途徑單一的制約，擴大了表達的范圍，增強了表達的力度，使得公眾與政策制定主體處于平等的地位。民意通過政府和社會機構組織起來，以一種制度化的形式進行互動，實現了公眾與政策制定主體之間的交流，達到了公眾與政策制定者追求的一致化目標，更加強化了教育政策民意表達合理性的強度。

（三）提高公眾民意表達的技能與愿景，促使表達由被動轉向主動

改革開放政策、民主思想意識的深入，特別是社會契約論、公民權等思想對公民意識的推動，提高了公眾民意表達的愿景。“為了維護自己的利益，公民必然要求表達自己的愿望，過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價、施加壓力?！钡菫榱颂岣呙褚獗磉_的成效性，公民必須具有成熟的民意表達能力，這取決于公眾的受教育程度與自身素質，“當人們的知識文化素養普遍提高時，就會提高對政治方面內容的敏感度，意識到與自身利益相關的義務責任，增強自我的主體意識，積極參與到國家的政治事務和地方事務。”在表達技能及自身素質提升的同時，擴大教育政策民意表達的信息公開度也是至關重要的一個環節。將社會公眾關心、涉及的切實利益訴求的執行內容公之于眾，讓公眾清楚認識相關的權力和義務，“使民意表達方式從意愿上看是主動表達、而非‘被’表達；從態度上看是積極表達而非消極表達；從情緒上看是理性表達而非情緒表達；從秩序上看是程序性表達而非隨機性表達。由對抗的情緒宣泄轉向理性的思考和諫言，實現在審慎、寬容、合作、妥協、協商、民主框架下的教育政策的民意表達與利益博弈”，使公眾的自身利益訴求及建議能夠得到及時的表達，保障教育政策民意表達的合理性。

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