大學章程制定中十大問題探討

楊向衛

2013年11月28日，教育部公布了中國人民大學、東南大學等首批6所大學的章程，標志著大學章程建設取得實質性成果。大學章程建設，從《教育法》、《高等教育法》、《國家教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》到《高等學校章程制定暫行辦法》，歷經近20年，才小有所獲。我們不禁要問，一個“利在當代，功在千秋”的好事，為什么會經歷這么長時間的“磨難”?為了促進大學章程的有效實施，提升實施效果，我們必須深刻反思這其中的問題。

一是頂層設計缺失，“突破口”存疑。新世紀以來，改革的困難越來越大，以前“摸著石頭過河”向“摸石頭”與頂層設計并重轉變。教育體制改革涉及多方利益，破解難度極大，必須尋求改革的突破口。大學章程被選中作為高等教育體制改革的突破口和現代大學制度完善的切入點，其法律依據在于《教育法》第28條規定，“學校按照章程自主管理”。但是，在大學外圍環境不變、頂層設計缺失的前提下，大學章程這匹“小馬”能否拉動高等教育體制改革這輛“大車”呢？對此，一些學者和大學持懷疑、觀望態度。

二是教育改革拖累民生，民眾對章程不抱希望。從上世紀90年代中期以來，教育成為最能掏空老百姓“錢袋子”的行業，教育問題也被稱為壓在中國人頭上的新“三座大山”之一。高等教育體制改革以來，“大學擴招”、“辦學自主權”、“去行政化”、“政校關系”等老問題還沒有得到有效解決，又衍生出更多新問題，如“異地高考”、高考“棄考”、“大學生就業難”、“創新力不足”等。教育體制改革，從宏觀上看，不僅沒能促進社會公平，提升民眾福祉，反而拖累民生；從微觀上看，既沒能充分保障教師學術自由權和學生受教育權，也不能促進大學有序運行，激發創新活力。因此，民眾對教育改革的悲觀、麻木，導致對大學章程建設不抱希望。

三是既得利益群體抗拒改革，消極應對章程制定。在計劃經濟體制下，作為行政機關下屬機構的大學，沒有任何形式的辦學自主權。20世紀80年代以后，教育體制改革逐步展開：1985年的《關于教育體制改革的決定》提出“堅決簡政放權，擴大學校辦學自主權”；1993年《教育改革與發展綱要》明確了學校的權利和義務；《教育法》和《高等教育法》確立了高校“依法獨立承擔責任的法人地位”，賦予了高校七項辦學自主權。但是，經過前一階段的改革，高等教育領域已經形成了一批既得利益群體，他們牢牢地把持著教育資源的分配和調控。大學章程建設，對外要求行政部門下放權力，對內要求“去行政化”，這些都會觸動固有的利益格局，勢必招致形形色色的反對和抵制。部分行政部門領導和大學負責人認為大學章程是給自己套“緊箍咒”，是在“綁縛手腳”，因而消極應對章程制定。

四是“上熱下冷”，目標錯位。對于大學章程建設，教育部是大力倡導、積極推進。一方面，制定《高等學校章程制定暫行辦法》、《全面推進依法治校實施綱要》、《中央部委所屬高校章程建設行動計劃》等規范性文件，指導章程建設方向；另一方面，多次召開以“依法治校與推進大學章程建設”為主題的研討會，交流和總結章程建設實踐中的經驗。但是，大學制定章程的積極性和主動性不強，已經制定的章程，總體上質量不高，特色不強，沒有發揮應有的作用，制定后束之高閣的現象也大量存在。產生這些問題的原因在于“上”“下”目標的錯位，教育部們要求大學先理順內部治理結構，建立權力監督機制，然后才“放權”；大學則傾向于先要厘定政府與學校的權力邊界，再定章程以規范權力運行。

五是職能部門缺乏整體協調，對于“下放權力”相互推諉。在現實語境下，政府處于絕對強勢地位，不僅掌管著高校的人、財、物的分配權，而且還干預學校招生、教學、科研、課程設置等方方面面，集舉辦、管理和辦學三者于一身。政府對于大學的權力分屬于教育、人事、財務、編制等部門，高等教育體制改革有賴于它們的協調與配合。如果各部門對于“下放權力”相互推諉，落實大學辦學自主權就成為一場“空歡喜”，大學章程必將淪為“一紙空文”。

六是法律空間不足、章程內容受限。現行教育法律體系幾乎沒有為大學章程的自主設計提供足夠空間。章程的主要功能在于對外厘清學校與政府、學校與社會之間的關系，對內調整學校內部權力、完善治理結構。《教育法》、《高等教育法》、《中國共產黨高校基層工作組織條例》、《高等學校章程制定暫行辦法》《高校學術委員會規程》等現行教育法律法規，對于大學自主權和內部治理結構已經進行了各種規定，如黨委領導下的校長負責制、校長職權、教職工代表大會、學生會、學術委員會等。最后，大學章程能夠發揮作用的地方主要在于各種權力的運行程序、各個機構的議事規則、院系所等學術機構的設置原則等方面。

七是法律地位不明、章程效力不高。現行教育法律體系不健全，大學章程的相關規定較少，導致章程的法律地位不明，章程效力不高。現行教育法律體系對章程的規定主要集中在：《教育法》第26、28條規定，章程是設立學校必備條件，學校按照章程自主管理。《高等教育法》第27條規定，申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程，第28條規定了章程的基本內容。《高等學校章程制定暫行辦法》規定了章程內容、制定程序、核準和監督等。這些法律規定中的強制性條款多，管制色彩濃厚。為此，應制定統一的“大學法”，明確大學組織規范，為大學章程制定提供具體操作依據，有利于規范大學運行活動。另外，章程核準模式，不是采用教育部令或地方規章的形式，而是采用核準委員會頒發審核證書的方式。其結果是大學章程最多算一個規范性文件，法律效力不及部門規章，很難在具體案例中適用。

八是利益相關群體民主參與不足。行政力量主導下的大學章程制定，缺乏師生、校友等利益相關群體的廣泛參與，實質合法性和權威性不足。在大學內部，行政權力處于支配地位，學術權力、民主權力則處于從屬地位，師生、校友等利益相關群體的合法權益難以得到有效保障。但是，一些大學在章程制定過程中，沒有積極發動教職員工、學生、校友等群體廣泛參與，沒有主動宣傳章程，使章程制定成為行政化主導下的“閉門造車”。對于這些現象，學校師生、校友等群體已經陷入了麻木狀態，漠然視之。

九是重實體、輕程序。我國教育法律制度的弊端之一就是重實體、輕程序，而大學章程“上承國家教育法律法規、下啟學校規章制度”，導致整個大學制度“遺傳”了這一不良基因。在行政部門主導下的大學章程制定過程中，一方面照搬法條，原則、籠統的教育法律法規沒有被細化，降低了章程條款的可操作性；另一方面虛設權利，不規定行使權利的途徑和方式，導致“玻璃門”現象，權利看得見，卻很難行使。

十是章程制定“大躍進”，缺乏制度創新。《全面推進依法治校實施綱要》提出，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。”《中央部委所屬高校章程建設行動計劃》嚴令“中央部屬114所大學于2015年底完成大學章程的制定工作”。這可能會導致章程建設，缺乏制度創新，演化為一個“全民大煉鋼鐵”的運動，造成一個“大學憲法”繁榮的表象。教育部剛剛完成了首批6所大學的章程核準工作，這與我國2700多所高校的數量相比，幾乎是微不足道的。在未來兩年時間里，教育部和地方教育主管部門要完成規模如此龐大審核工作量，如何能保證章程審核質量？如何能保障章程制定后的實施效果？