切實加強引導，促進土地流轉規范運行

□ 張紅宇

（作者系農業部農村經濟體制與經營管理司司長）

問：近年來，各地推進農村土地流轉的熱情很高，速度也明顯加快，請問如何看待這一現象，把握好這一進程?

張紅宇：引導農村土地流轉、發展適度規模經營，是轉變農業生產方式、促進農業現代化發展的必然趨勢，對優化土地資源配置和提高勞動生產效率，保障糧食安全和主要農產品供給，促進農業增效和農民增收具有重要作用。當前，各地在土地流轉上積極性很高、呈現加快發展的態勢，總體是平穩健康的。截至2013年底，全國承包耕地流轉面積0.226億hm2，是2008年底的3.1倍，流轉比例達到26%，比2008年底提高17.1%。經營面積在3.33hm2以上的專業大戶超過287萬戶，家庭農場超過87萬個。但是也要看到，在快速發展中，部分地方也出現了一些值得注意的問題，需要正確引導，避免走彎路。土地流轉涉及農民切身利益，關系農業穩定發展和農村和諧穩定，中央一直高度重視，提出了明確的指導方針和政策原則，我們要全面理解、準確把握，做到認識不偏差、執行不走樣。在這個問題上，方向要明，步子要穩。既看到發展的必然性、明確性，堅持改革創新，鼓勵實踐探索；又看到過程的長期性、復雜性，因地制宜、循序漸

近期，一些地方在農村土地流轉過程中急于求成，對中央政策存在誤解誤讀，導致農村土地流轉過快過急，需要切實加強引導，促進土地流轉規范運行。農業部農村經濟體制與經營管理司張紅宇司長就如何引導農村土地有序流轉等問題進行了解讀。進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。總的講，土地流轉要規范有序進行、平穩健康發展。

問：農村土地流轉涉及承包農戶、規模經營主體、村集體經濟組織等多方利益，地方政府也十分關注，請問到底誰說了算？

張紅宇：土地流轉是資源配置的過程，應由市場起決定性作用。但土地又是農民的命根子，政府必須維護好農民利益，要搞好管理服務，發揮規范和引導的作用。法律規定，我國農村集體土地實行農戶家庭承包經營，依法承包土地、流轉土地是農民的核心權益，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，均應當由承包農戶自主決定，由農民說了算，任何組織和個人不能強迫和限制。因此，在土地流轉中要始終堅持依法自愿有償的原則，充分尊重農民意愿，確保不損害農民權益、不改變土地用途、不破壞農業綜合生產能力。現在，一些地方片面追求流轉規模和流轉比例，靠行政命令下指標、定任務、趕速度，損害了農民利益，問題就出在急于求成，越位了、干預過多了，代替市場作用，代替農民作主。在土地流轉管理服務上，目前還有大量工作要做。全國還有三分之二的縣和鄉鎮沒有建立土地流轉服務平臺，有近40%的土地流轉未簽訂合同，去年受理土地流轉糾紛達18.8萬件。因此，政府主要通過建立健全土地流轉公開市場，加強土地流轉合同管理，健全糾紛調處機制等方式，不斷規范土地流轉行為，完善土地流轉服務，為農戶承包經營權流轉創造良好的環境條件。

問：許多人認為，制約我國現代農業發展的問題主要是經營規模小，當前的重點是擴大土地經營規模，請問土地經營規模多大為適度？

張紅宇：土地經營規模不是越大越好。人多地少是我國的基本國情，在現有生產條件和農村人口仍然很多的情況下，土地經營規模過大會影響土地產出率和農民就業，不利于農業增產和農民增收。因此，要充分考慮地區差異、自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、生產費用成本、農業機械化水平等因素，因地制宜地確定本地區土地經營的適宜規模。從我們調查看，以家庭為單位，以糧食生產為例，一年兩熟地區戶均耕種3.33~4hm2，一年一熟地區6.67~8hm2，各種資源配置效率最高，也適合現階段我國的國情和農情。要看到，土地流轉和發展規模經營，途徑是多條的、形式是多樣的，我們鼓勵土地在農戶間流轉、向種田能手集中，因此要繼續扶持普通農戶的生產發展，重點培育家庭農場等規模種養戶。對于農民合作社和農業企業發展土地規模經營，要充分考慮勞動成本、監督成本、管理效率等因素。在引導土地資源適度集聚的同時，也提倡通過聯合合作和擴大服務的方式，促進農戶形成規模、服務形成規模，提升農業規模化經營水平。須高度重視。抑制“非糧化”就要解決好種糧比較效益低的問題，不斷加大對糧食主產區的扶持力度，重點支持糧食生產規模經營主體發展，降低種糧成本，提高種糧效益，防范市場風險和自然風險，使其在保障國家糧食安全中發揮中堅作用。制止“非農化”就要落實好法律的規定，堅持用途管制，嚴禁破壞、污染、圈占閑置、撂荒耕地，嚴禁借土地流轉之名搞旅游度假村、房地產等“非農”建設，對違法違規行為要依法堅決予以查處，堅守紅線、保住底線。

問：近年來，農村土地流轉的面積越來越多，一些地方流轉后的土地存在“非糧化”“非農化”傾向，請問對流轉后的土地用途有沒有政策導向和要求？

張紅宇：土地流轉的目的是促進適度規模經營形成，推進現代農業發展。在我國，吃飯問題始終是第一位的大事。經過長期不懈努力，我國糧食生產取得巨大成就，實現了糧食產量“十連增”，但仍然難以適應需求的快速增長和結構的不斷變化。特別是隨著人口增加、工業化城鎮化推進、人民生活水平提高，未來一個時期糧食需求將呈剛性增長趨勢。保障國家糧食安全的根本在耕地，農民可以“非農化”，耕地不能“非農化”。從我們調查看，一些地方土地流轉后“非糧化”傾向明顯，有的甚至用來搞休閑度假村和房地產開發等“非農”建設。這勢必危及18億畝的耕地紅線，給國家糧食安全帶來巨大隱患，必

問：近年來，工商資本下鄉越來越熱，大面積租賃和經營農戶承包地的情況越來越多，請問如何看待？

張紅宇：近年來，受農產品價格上漲和中央支農政策力度加大等諸多因素影響，農業領域逐步成為投資熱點。工商企業進入農業，既要看到其在籌集資本、技術示范、市場營銷等方面的優勢和促進現代農業的引領作用，又要看到工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，存在用工成本高、管理效率低、擠占農民就業空間等諸多隱患。目前，工商企業直接租賃農戶承包地的比例還不高，但流轉面積增長的速度卻很快，2012年流轉入企業的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。因此，對工商企業進入農業既要鼓勵引導，又要加強監管。一方面，要鼓勵和引導工商企業重點從事農產品加工流通業和農業社會化服務，發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖、開發農村“四荒”資源等適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。支持通過訂單農業、示范基地等方式帶動農戶和合作社發展規模經營，建立緊密的利益聯結機制，實現合理分工、互利共贏。另一方面，要加強對工商企業租賃農戶承包地行為的監管，防止浪費農地資源、損害農民土地權益。一些地方通過建立工商企業流轉農業用地風險保障金等方式，來防范承包農戶因受讓方違約或經營不善遭受的損失，這樣的做法值得肯定。總之，工商資本進入農業要帶領農民，而不是代替農民。