河南省地方政府投融資平臺規范發展研究

康 俊

（信陽師范學院 工商管理學院，河南 信陽464000）

一、導言

2009年8月，河南省人民政府下發的《關于推進地方政府投融資體系建設的指導意見》，要求充分利用河南省的國有“四資”（資本、資金、資源、資產），促進河南省地方政府投融資體系建設，拓寬投融資渠道，促進河南省經濟發展。同時，可以增強政府調控經濟運行的能力，促進宏觀調控政策的落實，有利于及時籌措經濟社會發展所需資金，可以為河南省新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化“三化”協調科學發展提供動力支撐。但現階段河南省地方政府投融資平臺在發展中也存在很多問題，例如缺乏必要的規章制度、注冊資本不到位、債務信息缺乏透明度、法人治理結構不完善、融資方式單一等。文章通過分析河南省地方政府投融資平臺存在的問題，提出一些對策建議以推進河南省投融資平臺公司規范發展，使其更好地為河南經濟社會發展服務，對推動河南城鎮化、基礎設施建設具有重要的指導作用，對促進“十二五”期間河南省經濟社會實現跨越式發展、推動中原經濟區建設、加快中原崛起和河南振興具有十分重要的現實意義。

國務院發布的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號）將地方政府投融資平臺定義為，由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或者注入土地、股權等資產而設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。1國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知［R］.國發〔2010〕19號.重點將融入的資金用于市政建設以及公用事業等項目。投融資平臺籌集的資金主要用于公益性項目而非盈利性項目，例如城市基礎設施建設，城市水電、道路、交通運輸等公益性項目，以滿足政府實現公共服務的要求。［1-2］

二、河南省地方政府投融資平臺發展中面臨的主要問題

1、相應的法律法規還不健全

目前，在投融資平臺公司發展的過程中，相應的法律法規不健全，引起政府與投融資平臺之間權責界定不淸楚，關系比較模糊，投融資平臺公司責任主體不清晰，法人治理結構不健全，地方政府超越權力擔當擔保人，這與《擔保法》明顯相悖。所以，通過地方政府為投融資平臺提供直接或者變相擔保，實際上并沒有真正的法律效力，這致使政府擔保及其責任后果在法律上缺少問責。［3］投融資平臺運營過程中也缺少相應的法律法規約束其行為，例如平臺公司對公益性項目的舉債計劃、債務余額情況的統計、債務償還狀況、舉債資金使用情況監督等缺乏相應的規定。另外，投融資平臺風險預警缺乏相應的規定，風險監控過程中缺乏相應的信息披露制度。［4］正是由于相關的法制不健全，造成了河南省地方政府投融資平臺公司發展不規范，從而引發平臺公司出現了各種問題。

2、注冊資本不到位，資產效益不佳

據調查發現，河南省有不少平臺公司資本金不實或者資本金不足甚至抽逃資本金。［5］2010年4月末，河南省交投集團、河南省鐵投公司、河南省文投公司、河南省中小企業擔保集團與河南省水投公司5家省級投融資平臺，注冊資本124.5億元，實際到位僅有37.25億元，其缺口達到87.25億元。2河南省地方政府投融資公司組建運作情況審計調查結果［R］.2010年第12號（總第042號）.另外，投融資平臺接受地方政府注入的經營性資產較少，注入的資產多是基礎設施與其他公共建設項目等公益性資產（例如公園與城市道路），這些公益性資產只是為融資需要而劃入，其本身不可以經營產生現金流，投融資平臺公司難以從中取得經濟效益。

3、融資方式單一，資金需求量大，自身“造血”功能較差

目前，河南省地方政府投融資平臺公司大部分只能利用銀行貸款，地方政府注入的資產多是公益性資產（沒有利潤或者利潤很少的項目資產），由于這些政府資產流動性較差，所以很難利用其到資本市場籌集資金或者到銀行抵押。因為投融資平臺公司大都注冊資金較少，自身凈資產規模較小，資產質量不高，盈利水平很低，自身“造血”功能較差。而河南省公用事業項目籌集的資金需求量較大，而自身“造血”功能較差，投融資平臺公司融資能力不足。2011年河南省37個高速公路項目建設總里程2324公里，概算投資1271億元，已完成投資659.4億元，實際到位資金605.8億元，資金缺口較大，其中，有16個項目資金缺口達81.53億元。［5］

4、資金使用效率不高，缺乏有效監管

河南省一些投融資平臺公司不能全面掌握地方融資需求和科學規劃融資投向，對所投項目缺乏合理的論證，對投資項目發展前景和后續運行情況預測不準確，沒有掌握資金在投資項目中的使用進度與使用效率。另外，平臺公司取得資金后某些項目的資金落實存在問題，一些投資項目的管理成本較高，籌集資金沒有按照規定用途使用，這些都降低了資金的使用效率。投融資平臺公司所籌集到的資金，主要用于投向公益性項目而非盈利性項目 （例如城市水電、道路），使得河南省投融資平臺公司盈利水平普遍欠佳。部分投融資平臺公司存在“內部人控制”現象，缺乏有效監管，盲目投資、對外借款和擔保，投融資平臺公司不但缺乏政府權力機關的監督，而且缺乏公共監督與市場監督。另外，由于信息不透明，缺乏完善的財務制度，致使投融資平臺在資金使用、投資效益、還款資金等方面也缺乏有效監管，河南省投融資平臺公司還缺乏有效的激勵約束機制。

5、債務規模大，財務風險較高

目前河南省地方政府投融資平臺的負債主要來源于銀行貸款，發行債券和“銀信政”理財產品，其中最主要的融資渠道是銀行貸款。目前各投融資平臺債務規模急劇膨脹，甚至不考慮自身還款能力，資產負債率較高。過高的資產負債率，使投融資平臺承擔了較高的資本費用開支，增加了償還銀行本息的困難，加重了投融資平臺的財務風險。投融資平臺大都是依靠政府信用來舉債，還款來源主要依賴財政，現有的債務如果還款來源得不到有效保障，投融資平臺資金鏈將可能斷裂，甚至會引發地方財政危機。根據對河南省249家投融資平臺的抽樣統計結果，截至2009年5月底，總共籌集資金545.8億元，其中債務資金503.7億元，而銀行貸款在融資總額中占85.8%。［6］河南省部分投融資平臺公司資產負債率偏高，例如，2011年河南省比較有代表性的10家省級地方政府投融資平臺，其中有3家投融資平臺資產負債率超過了70%，資產負債率平均達67.13%。［5］2012年年末，河南國控公司的資產負債率達83.3%，河南交投集團的資產負債率達75.9%，鄭州建設投資總公司的資產負債率高達96.76%。

6、法人治理結構不健全，管理制度不夠完善

與一般企業相比，投融資平臺公司擁有更多的政治、經濟、社會等資源，同時面臨的各種風險也更大，所以更加需要建立內部科學的治理結構與決策體系。然而，目前河南省地方政府投融資平臺法人治理結構并不健全，平臺的投資與經營由地方政府直接控制，決策權也完全掌握在政府手中，很多投融資平臺因為政府獨資，并沒有建立董事會、監事會和經營層的治理架構，政企不分，職責不明，內部缺乏專業的市場化運營人員，投融資平臺很多管理人員缺乏專業知識與管理經驗以及風險防范意識。另外，投融資平臺公司的管理制度設計、管理機構設置等還不夠完善，仍然存在很多缺陷。

三、推進河南省地方政府投融資平臺規范發展的對策建議

1、加快政府投融資立法工作，完善投融資法規體系

要通過制定相關規定，使得地方政府投融資平臺在合法、合理的環境下有序運轉。首先，應從法律上明確界定地方政府投融資平臺的含義、地位與職能，應當明確投融資平臺的投融資條件與方式，確定地方政府投融資平臺的主管機關及職責。其次，從法律上規范投融資平臺設立，應制定相應的法律法規規范其組建審批過程，避免資源浪費與重復建設等現象。再者，應制定相應的法律法規規范其運作過程，比如投融資平臺的資金投向、債務規模、債務類型及其管理。例如，應制定相關法律法規，規定沒有收益和收益不高的公益性項目償還債務的資金來源，防止投融資平臺的風險積累。有許多地方政府利用平臺項目融資，而將所得資金用于其他項目，國家應制定相關法律加強對投融資平臺公司資金去向的管理，杜絕此類挪用資金的現象。最后，還應建立健全政府財政信息披露制度，完善財稅體制，建立地方政府償債保障機制和績效考核指標與激勵機制，［7］保證河南省投融資平臺在法律法規的保障下規范健康發展。

2、加強投融資平臺的自身建設，完善投融資平臺運營管理機制

一是整合資源，促進河南省投融資平臺規?；?。由于“小而全”的投融資平臺模式既不利于業務能力的提升，又會限制其資本運作能力與銀行的貸款授信。河南省地方政府可以按照公益性與經營性項目的投融資要求，逐步整合目前的投融資平臺公司，促進投融資平臺公司規模化，增強平臺投融資能力。［8］二是健全法人治理結構，完善管理機制。應當按照政企分開、經營管理與監督約束相制衡的原則，建立投融資平臺“借、用、管、還”一體化的法人治理架構和經營約束機制。應當規范董事會、股東會與管理者的權利職責，形成出資人、董事會、經理層、監事會各負其責、協調運轉的法人治理結構。三是擴展投融資平臺運營范圍?？梢砸M市場機制參與投融資的運營管理，投資者可以利用合資、合作、獨資、聯營、參股等方式，參與經營性城市基礎設施的建設，可以加強對當地特色優勢產業、新興產業的投資力度，提高資金回報率。［9］四是健全投資項目管理機制。通過對投資項目前期的可行性論證、項目實施過程競爭機制的引入、項目投入使用后的經營管理與評估，實現對投資項目全過程的管理。要建立平臺公司與管理機構兩級投資效益分析機制，為實現效益最大化，要根據立項批準資料、可行性研究報告、初步設計方案進行投資預算評審。

3、提高投融資平臺實力，增強平臺自身“造血”功能

（1）督促注冊資本盡快到位，增加投融資平臺注冊資本。一是河南省各級地方政府應當加強監督，督促投資者積極履行出資人的責任，以確保出資盡快到位，要求項目建設期不可以抽逃挪用資本金，應當確保資本金的來源合法、合規。二是注冊資本是投融資平臺實力大小的重要標志之一，但是目前河南省很多平臺公司的注冊資本不多，將會影響其融資能力與運營能力。因此，應該增加投融資平臺注冊資本，以使其更好地為政府服務。

（2）著力盤活現有資產，注入優質資產。一是要著力盤活現有資產。投融資平臺應努力盤活現有的資產，提高其運營效率，使其具備“造血”功能，以增強投融資平臺生存能力，培育其可持續發展能力。二是注入優質資產。優質資產主要指可經營而且能夠產生收益的資產。比如，可以將政府負責的各類廣告牌匾、公用停車場、國有可經營的房產、地下商業街注入投融資平臺公司，可以整合道路以及相關設施的冠名權等無形資產，授予平臺公司經營管理權利，產生的收益歸平臺公司所有；還可整合行政事業型收費收益、基礎設施項目收益、其他國有資產轉讓收益等統一納入到平臺公司，增加其收益。［10］

（3）提高投融資平臺資產質量，增強投融資平臺投資項目的可經營性。應明確投融資平臺資產構成范圍，調整平臺公司現有的資產結構，提升其資產質量，從根本上增強平臺公司自我“造血”功能。應該改善平臺公司的投資結構，從以往單一投資公益性項目，轉為以投資半經營性或經營性項目為主，以增加投資項目的現金流，例如將教育基建項目與文化產業相結合，區域基礎設施建設與旅游經營相結合，衛生事業與體育、保健產業相結合等。［11］

4、積極拓展融資渠道，創新融資模式

一是加強與金融機構的合作。積極爭取商業銀行與政策性銀行的信貸支持力度，通過抵押貸款、銀團貸款、結構性融資、融資租賃、票據業務、應收賬款質押、并購貸款等信貸創新方式，拓展同各類金融機構合作的廣度與深度。3河南省人民政府關于推進地方政府投融資體系建設的指導意見［R］.豫政〔2009〕63號.二是發展股權融資，積極推動符合條件的投融資平臺上市融資。可以支持投融資平臺到境內外股票市場籌集資金進行投資建設，［7］支持平臺公司核心業務上市和整體上市。三是擴大投融資平臺債券融資規模。鼓勵河南省投融資平臺積極申請發行債券，既能籌集所需資金，又能降低融資成本，可以發行公司債券、企業債券、中期票據與短期融資券。應加快“行政化”的企業債向“市場化”的公司債轉型，對于實力強、規模大、知名度高、前景好的企業，在原有擔保債券的基礎上，可允許其發行無擔保信用債券。四是創新投融資方式。積極探索公共部門(政府)同私人部門建立合作關系的公私合作制（PPP模式），吸引民營資本到公共事業領域，鼓勵通過信托、保險、融資租賃、產權交易等方式引進社會資金，2積極探索法律法規規定能夠出質的財產權利出質，適時創新融資方式，擴大融資規模，以滿足日益擴大的資金需求。如對于資金回收期長、融資需求大的公用事業與基礎設施項目可采取BOT、TOT或 BT等模式，使得更多的社會資本進入城市建設領域。［7］

5、健全償債機制，加強投融資平臺債務管理

一是建立投融資平臺債務監控制度，應當設置投融資平臺負債預警線，定期核算投融資平臺債務規模，確保債務規模處于合理水平。要明確償債時限，切實履行還本付息責任?？稍O立長期穩定的償債基金或者利用市場化方式引導社會資金解決現有債務問題。二是建立地方政府債務統計和公開制度，提高投融資平臺債務透明度。目前，投融資平臺融入的資金規模大，債務結構較復雜，有很多或有債務和隱性債務。應當推動投融資平臺隱性債務向顯性債務轉化，提高投融資平臺公司債務的透明度。應當定期統計地方政府債務規模，并向社會公布，接受各方面的監督。同時，應堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

6、加強對投融資平臺的全方位監督管理

建立完善政府、投融資平臺公司、監管部門、金融機構、中介機構聯合監管模式。國家立法、司法、執法機關和社會組織應當根據相關法律法規，審查監督管理平臺投融資活動的合法性、效益性、全局性，以便對平臺公司的投融資行為進行規范，防范潛在風險。地方政府應當制定投融資平臺監督管理辦法，加強對投融資平臺發展規劃、投融資方式、投融資規模等事項的監管，應規范投融資平臺的設立、經營運作、債務管理等事項，應當建立地方政府投融資責任制度，以控制政府擔保泛濫的趨勢。投融資平臺應當制定規范性的規章制度，規范自身投融資行為，應當制定債務償還計劃，加強債務管理，杜絕“資不抵債”、“短貸長投”等現象的發生。金融監管機構應當加強監測平臺公司債務水平，應當加強監管投融資平臺的信貸風險，及時進行風險預警，應當監測銀行等金融機構信貸投放水平。［7］銀行等金融機構應當掌握投融資平臺運營狀況與資金投向，深入分析投融資平臺還款能力，應當嚴格監控投融資平臺的風險，應評估項目貸款的風險度，并及時做好風險應對。還應發揮評級機構對投融資平臺的監督作用，利用市場化的中介機構對投融資平臺的財務結構情況、現金流狀況、償債能力等進行獨立的評審，并對外公幵其信譽和債務償還的可靠程度。

［1］王鵬.政府融資平臺貸款風險與對策分析［D］.呼和浩特：內蒙古大學碩士學位論文，2012.

［2］任新建.上海地方政府投融資平臺投融資機制創新研究［J］.上海行政學院學報，2012，（03）:59-70.

［3］文照明.完善地方政府投融資平臺建設的思考［J］.宏觀經濟管理，2013，（01）:39-40.

［4］廣西民族經濟發展資金管理局課題組.加強和規范廣西政府投融資平臺管理的研究［J］.經濟研究參考，2011，（17）:24-28.

［5］趙建鳳.河南省投融資平臺建設中的問題與對策［J］.中國集體經濟，2012，（22）:127-128.

［6］計承江.關于政府融資平臺發展問題的探索［J］.金融理論與實踐，2010，（01）:4-6.

［7］任新建.地方政府投融資平臺機制創新［J］.科學發展，2012，（04）:33-43.

［8］姚毅.地方政府投融資平臺運營管理和風險防范機制研究［J］.成都行政學院學報，2012，（02）:24-27.

［9］山東省財政廳科研所課題組.加強地方政府投融資平臺建設的調研報告［J］.經濟研究參考，2011，（05）:28-32.

［10］許發銀.地方政府投融資平臺可持續發展能力研究［J］.交通財會，2012，（04）:19-23.

［11］陳遠程.地方政府投融資平臺公司發展探討［J］.時代金融，2012，（18）:196-197.