試論如何依靠消防執法提升消防監督管理水平

黃 穎

(南昌市公安消防支隊，江西南昌 330000)

1 消防監督管理概念

廣義的消防監督管理是政府及其職能部門、社會單位、組織、公民等為保障消防安全從事的一切管理活動的總稱。根據國務院關于構建“政府統一領導、部門依法監管、單位全面負責、群眾積極參與”的消防工作新機制要求，《中華人民共和國消防法》從政府職能部門的角度，明確了地方人民政府在火災預防、滅火救援等方面的職責;明確了政府有關部門、團體在消防安全教育、消防安全檢查等方面的職責;強化了對公安機關消防機構依法履行職責的監督;賦予了公安派出所消防監督管理職責。從社會單位、組織、公民角度，強化了社會單位、組織和公民在保障消防安全方面的具體義務。

狹義的消防監督管理僅指公安機關消防機構依據法律法規從事有關消防監督、指導、服務、控制等一系列活動，具體有建設工程消防監督管理、消防監督檢查、消防行政強制、火災事故調查、消防行政處罰、消防刑事案件辦理。

2 消防監督管理方式簡述

一是社會單位的“全面負責”。為確保本單位消防安全開展的各種行為均可稱為消防監督管理，其實質是單位落實消防安全主體責任，這也是《消防法》確立的消防工作原則之一。但由于我國消防工作社會化程度總體較低，近年來單位消防安全主體責任落實雖然有所改進，但與消防工作要求還有較大差距，已經成為制約消防工作社會化的一大瓶頸。

二是政府部門的“統一領導”。消防安全是政府社會管理和公共服務的重要內容，是社會穩定、經濟發展的重要保障。政府部門必須加強對消防工作的領導，也符合《消防法》關于政府消防工作責任原則規定的精神。上至中央人民政府、下至地方各級政府，都必須在宏觀規劃、火災預防、農村消防、組織建設、滅火救援、執法監督等各個方面落實具體的消防工作責任。同時各級公安、安監、建設、工商、質監、教育、人力資源等部門應當依據有關法律法規和政策規定，依法履行相應的消防安全職責。

三是執法機構的“依法監督”。這是普遍公認的最為有效的消防監督管理方式，公安機關及其消防機構應從宣傳教育、監督執法、滅火救援、隊伍建設和廉政建設等方面落實具體工作職責，依法對違反消防安全的各種行為實施監督管理，確保消防安全。

四是社會群眾的“輿論引導”。隨著消防安全社會化程度不斷提升，社會關注度的不斷增強，通過群眾輿論實施消防監督管理的行為也越來越多、效果也相對明顯，日漸成為實施消防監督管理的主要方式。比如，開通“96119”火災隱患舉報投訴熱線，接受群眾對身邊火災隱患或消防違法行為的舉報。

3 當前消防監督管理存在問題分析

3.1 最根本的問題是混淆了消防執法與消防監督管理概念

消防執法是在實現國家公共消防行政管理職能的過程中，由法定的公安消防機構依照法定程序實施消防行政法律規范，以達到維護公共消防利益和服務社會的目的的行政行為，屬于消防監督管理范疇，不能等同于消防監督管理。《中華人民共和國消防法》既賦予了公安機關消防機構的法定職責，又賦予了政府職能部門、社會單位和群眾確保消防安全職責和義務。無論是廣義的還是狹義的消防監督管理，都不能因為從事消防監督管理工作的主體不同而混淆或者是“偷換”消防監督管理概念。然而這卻是實際工作中最根本、最嚴重的問題，即把狹義的消防監督管理概念“無限放大”，單純認為消防監督管理就是公安機關消防機構職責，“消防監督管理就是消防部門的事”的觀念根深蒂固，由此造成消防監督管理理念不適應社會要求、主體責任得不到落實。

3.2 最普遍的問題是消防執法思維的偏差

長期以來，受計劃經濟思維模式的影響和消防部門的體制等客觀原因限制，消防執法部門自我角色定位不準，執法思維存在偏差，導致消防監督管理效果不明顯。一是消防工作長期以來依靠消防部門“單打獨斗”、大包大攬，將本應由社會各方分擔的消防安全責任集于一身，致使政府、部門、單位、職工、群眾的消防工作職責不清、任務不明。二是既當裁判員又當運動員。現實中，消防部門既是游戲規則的制定者、又是很多規則的執行者，這事實上自身既是監督者又是執法者的身份與相關法律規則是違背的。為數不多的消防監督執法人員既是審批者、又是驗收人，既是執法責任人、又是維護消防安全的責任人，這不僅會導致消防安全責任邏輯的混亂，更容易滋生執法不公、不廉等隊伍管理方面的問題。三是習慣性的運動式執法思維。受傳統單向型管理思維模式的影響，在消防工作任務日益繁重的新形勢下，消防部門往往還是習慣于通過各種專項治理活動開展消防監督管理，既缺乏對單位的精確指導和雙向交流，又不利于單位主體責任的自主發揮，造成消防部門和社會單位的“雙向被動”。

3.3 最突出的問題是缺乏有效的人才隊伍建設機制

就公安機關消防機構而言，現役體制下消防監督技術人員的流失非常嚴重，消防監督管理警力不足是客觀事實。江西省工商部門登記在冊的具有法人資格的單位有113萬余家，全省消防監督干部僅600余人，僅僅依靠“傳統觀念”對單位實施消防監督管理基本不可能實現。另外受于體制原因，很多人認為自己要面臨二次就業，不可能長期從事消防監督管理工作，學而無用的思想比較嚴重，造成監督管理人員得過且過，不愿意花更多的精力去學習相關的業務，對自身業務提升要求不高。部隊內部按崗施訓、定向培養等專業人才隊伍培訓的機制不完善，消防監督人員業務能力靠實踐中自學為主。基層消防監督人員人少事多，每一名監督人員被要求為多面手，很難達到精準的專業水平。就社會單位、組織而言，鮮有專職消防工作人員，很多消防控制室需要持證上崗的專業人員也大都由保安兼任。其他從業人員流動性強，個人消防安全意識和素質更是參差不齊，直接導致單位、社會整體消防監督管理水平低下。

4 必須依靠消防執法來提升消防監督管理水平

隨著社會經濟的迅猛發展，社會結構日趨復雜、社會財富不斷積累，消防工作任務愈加繁重，在根本問題、突出問題沒有得到解決的前提下，消防監督管理工作面臨著社會火災防控的巨大壓力。一些地區、部門和單位消防安全責任不落實、工作不到位，公共消防安全基礎建設同社會發展不相適應，消防安全保障能力同人民群眾的安全需求不相適應，公眾消防安全意識同現代社會管理要求不相適應。公安機關消防機構依靠“保姆式監管”、“地毯式排查”、“運動式整治”等消防監督模式，不能滿足現實火災防控斗爭的需要，社會單位“四個能力建設”、消控室及消防設施標識化建設等管理模式操之過急影響了工作成效。而消防監督管理的核心就是責任制落實。通過對消防監督管理存在問題的分析，筆者認為，消防部門在政府、單位、組織、公民等各個層面對推動主體責任落實方面的作用是關鍵的，甚至是起決定作用的，消防執法在其中有著不可替代、舉足輕重的作用，是實現高效消防監督管理的有力手段和主要方式。

4.1 厘清職責，實現監管“重心轉移”

消防部門作為代表本級人民政府依法實施消防監督管理的職能部門，是全社會遵守和執行消防法律法規的監督者、管理者、指導者和服務者。在明確這個定位的前提下，確立起與自己法律地位和能力相稱的理念和思維，與執法客體和對象建立平等、平和的互動關系，把自己集于一身而又決定不了、負擔不起的很多東西，該是政府的還給政府、該是社會的還給社會、該是單位的還給單位，從而集中精力更好地履行法律賦予的各項職責，將工作重心轉移到消防監督執法和指導服務上。通過對單位、對中介服務機構等相應責任主體的監督、檢(抽)查、指導和服務，確保整個社會消防安全責任機制運行正常，發揮好消防工作“啄木鳥”的作用。比如，將消防審核驗收等技術性事務交給社會中介服務機構承擔后，執法部門只需要加強對中介服務機構的監督管理，確保其按照法律法規和技術規范的要求確保工作質量，堵住“先天性”火災隱患產生的源頭，從而實現消防監督管理實現從“整改型”向“管理型”轉變，既降低了工作難度，又提高了工作效率。

4.2 培育中介，建立消防監管新機制

社會中介服務是單位履行主體責任的有效補充。如前文所述，消防工作畢竟不是社會單位的主業，而只是其順利實現組織目標的安全保障之一，因此單位開展消防工作永遠只是非專業性的。而消防設計、消防設施檢測和維保、消防審核和驗收等事關單位主體責任落實的工作又需要專業的知識和技能，這就需要社會單位在履行主體責任之余，能夠有一支專業的服務力量來彌補其開展消防工作專業能力的不足。消防部門應結合相關工作機制體制改革，有意識地培育針對單位提供上述專業服務的消防檢測、消防設施維保、消防設計圖審、消防咨詢評估等社會中介服務機構，這樣一方面把消防監督執法警力從繁雜的包辦事務中解脫出來，另一方面有利于單位獲得專業的消防技術服務，同時更有利于克服由此而導致的隊伍管理方面的一些問題。以社會中介服務機構為平臺，可以將消防注冊工程師、消防職業技能鑒定等工作機制加以整合，消防部門的主要精力逐步從為單位提供技術事務服務向監督管理中介機構《和消防工作專業隊伍轉變，從而推進消防工作的轉型與跨越發展。

4.3 轉變觀念，回應群眾期待要求

在全面開展黨的群眾路線教育實踐活動中，在依法治國基本方略的深入實施進程中，人民群眾的法律意識、權利意識日益增強，這對消防執法工作提出了更新、更高、更嚴的要求。在新的歷史條件下，消防執法既要做到“理性、平和、文明、規范”，更要把“優質高效服務”作為出發點和落腳點，大力推行服務型消防執法。消防執法的本質特征是嚴格依法辦事、依法行政，正確執行和適應消防法規;熱情服務的核心要求是堅持嚴格執法。對公安消防機構來說，執法就是服務，而且是服務的主要手段，堅持嚴格執法的根本目的就是保障社會消防安全。“嚴格執法”不等同于“執法從嚴”，“熱情服務”也不等同于“降低執法標準甚至不要執法”。消防部門要在自我準確定位的前提下，積極推進執法思維的轉型和工作重心的轉移，推動消防工作運行機制的社會化變革，將各個方面、各個環節的消防安全責任分解到其依據法理應當承擔的對應主體身上，將原本集于消防部門一身的無限責任加以分解和落實，從而實現消防部門由當前的“無限責任”向“有限責任”的轉變，堅持“在服務中實施管理，在管理中實現服務”，積極回應人民群眾的新期待、新要求。

［1］全國人大常委會法工委刑法室，公安部消防局.中華人民共和國消防法釋義［M］.人民出版社，2009.

［2］公安部消防局.消防監督執法手冊［S］.中國科學技術出版社，2013.