廣州市租賃民辦中小學的問題與對策*

李清剛

（李清剛：廣州市教育科學研究所，廣州市民辦教育研究中心 廣東廣州510055 責任編輯：林再峰）

廣州市民辦教育的主體部分集中在基礎教育階段，其中義務教育階段所占的比重較大，而且義務教育階段的民辦中小學租賃辦學的居多。據筆者調查，全市共有265所租賃民辦中小學，占全市民辦中小學的81%。民辦中小學租賃辦學問題日益成為區域教育均衡和優質發展的重點，成為事關民生和進城務工人員隨遷子女義務教育服務能否保障的熱點。筆者對此展開調研分析，并針對廣州市民辦中小學租賃辦學存在的問題提出相應的對策。

一、租賃民辦中小學的特點

（一）租賃民辦中小學多集中在城區

265所租賃民辦中小學中有194所位于城區，只有71所位于農村，前者是后者的2.7倍多。租賃民辦中小學更多在城區存在，一方面說明進城務工人員隨遷子女多在城區聚集和學習，另一方面說明了在城區的民辦九年義務教育面臨的辦學租賃風險更高。

（二）租賃民辦中小學多集中在中低檔收費區間

265所租賃民辦中小學，其中204所學期收費在1000元-4000元之間，余下的61所學期收費在4000元-20000元之間。可見租賃民辦中小學大多屬于中低檔收費，主要為進城務工人員隨遷子女提供基本教育服務。

（三）租賃民辦中小學在各區縣間分布不均衡

有些區縣的租賃民辦中小學較少，在進城務工人員集中的區縣則較多。調查表明廣州某個進城務工人員聚集的區共有102所民辦中小學，其中100所為租賃辦學。

二、租賃民辦中小學存在的問題

（一）租賃民辦中小學的問題表現

1.臨近租約期滿，舉辦者不再投入。舉辦者因為不確定能否續租，不愿再繼續教育投入。教師和學生都人心惶惶，導致了租賃民辦學校在一個低水平的狀態下運行，嚴重影響了辦學質量和育人質量。

2.續租的租期短、租金猛漲。由于物價上漲，對未來收益的預期不確定，很多出租方不愿意長期續租，一般都是一年一續，甚至一學期一續，而且續租的租金高漲，租金不是翻一翻，而是漲3-5倍。不斷高漲的租金成為租賃學校尤其是中低檔收費的租賃學校不可承受之重。

3.租賃的場地辦證難。很多租賃學校租到的場地并非教育用地，甚至無產權，出租方也不愿意且目前也缺乏具體的操作規程變更為教育用地，因而難以取得消防等部門的許可，在報建、裝修等項目上都存在困難。

4.租約期滿終止辦學的清算困難。在處理租約期滿終止辦學時，存在分流學生和教師的困難，尤其是對租賃場地學校的教師的賠償問題更是影響社會穩定的大問題。

5.租賃民辦中小學較多存在安全隱患。租賃民辦中小學大多租賃村集體廠房、私人住宅、部隊倉庫等，“校舍”建筑大都年久失修，勉強維持。不符合標準化學校建設對硬件的基本要求，且存在很大的安全隱患。

（二）租賃民辦中小學的問題分析

租賃民辦中小學的問題與特點證明通過市場提供基本教育公共服務的理論設想在實踐上是難以保證的，尤其是難以保證基本教育公共服務的均等與可及，即存在“市場失靈”。租賃民辦中小學由于簡易的投入、較低的收費，再加上管理不善，一直在低質量狀態下求生存，注定抵抗不了高物價高通脹帶來的持續高企租金壓力，在市場之手的調節下出現租賃壓力不可避免。租賃民辦學校不同于國外的定位于滿足選擇性教育需求的私立學校，而是彌補政府基本公共教育服務不足或不作為而存在的，是對公立學校的“拾遺補缺”。它承擔了進城務工人員隨遷子女的就學責任，而這種責任實際上是由流入地政府應該給予保障和實施的基本的教育公共服務。因此不能轉嫁給市場之手來調節而應主要由流入地政府之手用公共財政給予標準化的安排和保障。

目前決策層面還存在對廣州進行人口總量控制的片面認識。事實上，從統計的總人口數量比較來看廣州城市規模并不大。有研究者通過將北京、上海、廣州分別作為環渤海灣、長三角和珠三角三大都市圈的核心地區與東京和紐約做了比較，如果簡單地根據統計數據計算，上海、北京和廣州的人口密度明顯低于東京、紐約。考慮到上述三市的轄區面積都遠遠大于東京和紐約，研究者又特別計算了與東京、紐約面積大致可比的北京、上海、廣州的中心城區的人口密度。結果發現，北京和上海的中心城區人口密度已經基本相當于東京和紐約的密度，但廣州的人口密度還較低。如果將東京圈作為比較對象，則北京轄區、上海加蘇州、廣州加佛山在面積上與東京圈大致相當。結果表明上海和蘇州范圍內的人口密度已經與東京圈相當，北京轄區和廣州加佛山的人口密度仍與東京圈有明顯差距，這一差距主要來自于中心城區以外的地區。此外城市的承載力也不是一成不變的，會隨著技術和管理的進步而不斷拓展和提升。〔1〕此外政府也不能以發展高端產業為由，排斥低端勞動力。城市高端人才的涌入必然會提高對低技能勞動力的需求。比如，高端的寫字樓越多，需要的保安和清潔工就越多。高收入的人越集聚，就伴生更多的消費性服務業，包括餐飲和家政服務等。正如毛壽龍教授指出的那樣，一個高端的人進來，就會有5到10個做服務業的人進來。政府應該著眼于為低技能勞動者的下一代提供平等的公共服務機會，特別是提供均等、優質、可及的義務教育，讓其充分融入城市，成為適應城市發展需要的勞動者。為此必須更新觀念，提高對廣州聚集大量的低端進城務工人員的認識，政府必須有為，切實為他們的下一代接受均等、優質的基本教育服務進行制度設計。

三、租賃民辦中小學的因應之策

根據 《民辦教育促進法》提出的“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的方針和廣東省 《關于促進民辦教育規范特色發展的意見》提出的“積極鼓勵、先行先試、加大扶持、依法管理、內涵發展、打造特色”的精神，針對廣州市新型城市化建設的實際，并結合廣州市租賃民辦中小學發展由數量擴張向質量提升轉變的階段和特點，提出如下差異化的發展策略和思路：對于辦學規范、辦出特色且有一定品牌影響力的租賃民辦中小學，政府應加大扶持力度，給予一定的財政補貼和政策優惠；對于租約期滿、不符合標準化學校建設的有關標準、教育教學質量難以保障的租賃民辦中小學，政府應加大規范力度，在其租約期滿時組織相關部門綜合執法，依照相關法律規定啟動辦學終止；對于租賃民辦中小學終止辦學后的義務教育公共產品的供給，公辦學校要及時布點和補位，嚴格落實義務教育屬地政府保障供給的責任。具體的規范、扶持對策和建議如下。

（一）監管之策

根據 《義務教育法》屬地管理的規定，落實租賃民辦中小學屬地管理原則。各區 （縣級市）政府要對屬地審批的租賃民辦中小學負責全面、全程監管，督促舉辦者按時足額撥付辦學經費，研制本行政區域內的租賃場地危機處置預案。保障租賃民辦中小學終止辦學后當地義務教育公共產品的供給。同時加強租賃民辦中小學的財務監管。各級教育行政部門和有關部門要依法對租賃民辦中小學的資產、學費收入、辦學經費使用、財務管理和財務帳簿實施監管，避免租約期滿時辦學資金被抽逃、挪用等非法行為。更重要的是建立租賃民辦中小學的風險防范機制。首先，建立風險保證金制度。風險保證金用于租賃學校發生清算、突發事件以及其它有關事宜的處理。風險保證金屬于租賃民辦中小學資產，實行專戶儲存，由租賃民辦中小學與辦學審批機關、開戶銀行三方簽訂監督協議共同監管。未經審批機關書面同意，任何組織和個人不得動用風險保證金。其次，建立預警機制。對于租期將至的租賃民辦中小學，政府提前一年干預其教育教學工作，指導和督促其做好學生安置、教師善后、財產清算及注銷等預案。

（二）扶持之策

一是低價優惠出租國有資產。政府要把閑置的國有場地及公辦學校場地，優先向辦出特色、有一定品牌影響力的民辦義務教育階段的學校出租。年租金不高于國有資產評估值的5%，租期一般不少于9年，承租方被考核合格后可以再續期。

二是易地續租或新辦扶持。對于難以抵抗高地價導致的租金壓力但達到政府標準化辦學條件要求的可以鼓勵其有序、分批地從城區向非城區、郊區等租金較為便宜的地區遷移進行易地重建或重租，且必達以下兩個條件：其一必須是教育用地，其二租賃小學及初中租期一般不少于6年，九年一貫制租賃學校不少于9年。同時市、區級政府按比例 （6：4）支付一定的建設資金或租金補貼，每所學校補貼其學費毛收入的5-10%。屬地教育部門為其重新辦學或變更場地的申請手續簡化。租賃民辦中小學要為補貼資金設立專戶，專款專用，單獨核算，補貼資金使用績效列入年檢范圍。從長遠來看這筆補貼應該完全由中央政府承擔，義務教育屬于純公共物品，屬于國家性的教育基本公共服務，尤其是跨區域流動的隨遷兒童的九年義務教育理應由中央政府承擔。中央政府應該對此承擔“直接給付責任”，而不是向地方政府“甩包袱”。這筆補貼資金中央或省可以從廣州上繳的稅收返還中予以一定比例扣除，專門用之于接受進城務工人員隨遷子女就讀學校的津貼。如此才能盡快落實十八大三中全會提出的建立事權與支付責任對應的財稅體系的改革走向。其實，在國家城市化進程當中，中央政府保障包括流動人口在內的全體公民接受義務教育的權利，已成國際慣例。例如日本就經歷過這樣的歷程。從上個世紀50年代開始，尤以戰后復興期為甚，伴隨著日本經濟的高速發展，城市化的過程也不可遏制地展開了。有數據顯示，截至1960年，日本的城市化率已達43%左右。很多日本農村的勞動力涌入到類似東京、大阪這樣的大都市。大量的人口轉移，同樣也給日本的教育帶來了不小的沖擊。學齡兒童規模急需擴大，大城市里面出現了校舍、教室、教師不足的情況。當時，日本曾有過所謂的“藍天教室”，其實就是在戶外上課的代名詞。也有不少生活困難、離散家庭等生活壓力造成長期休學 （不就學）的學生。對此，1940年，日本出臺了 《義務教育國庫負擔法》，規定了中央財政補貼教員工資費的1/2。日本中央財政拿出專項資金，補貼校舍建設費用的1/2，設備費用的1/3。在1952年修訂 《義務教育國庫負擔法》中，更明確規定了中央財政負擔部分義務教育教材費。〔2〕

三是建立全國統一的適齡兒童義務教育專款專用賬戶。政府義務教育經費投資不論是采取政府直接撥款方式還是采取轉移支付的補助撥款方式，都可以由政府直接按全國統一教育費用標準，撥付到每位學生的義務教育專項賬戶上，實行專款專用，從而切實保障每一位適齡兒童可以享有同等的義務教育資金。〔3〕接受其入學的學校 （不管是租賃民辦學校還是公辦學校）可從其賬戶拿到義務教育資金，并不得再向他們收費或變相收費，也不得設置考試或變相考試及戶籍限制等準入門檻。筆者在珠三角地區的調研發現：隨遷兒童在流入地接受義務教育的情況很復雜，要進入公辦學校就讀一般都設置有準入門檻。有的采取積分入戶政策，隨遷務工人員入了本地戶口其子女就可以與當地戶籍兒童平等進入公辦學校就讀，但由于積分入戶門檻較高，這種辦法入讀公辦學校的數量不多；有些地方根據納稅的多少來分配公辦學校的入學指標，規定企業產值在2千萬元以上并且年納稅不少于150萬元的，則給企業一個入讀公辦學校的名額，由企業在其非戶籍員工之間分配學位；產值在5千萬元并且年納稅300萬元以上，則給予3個名額，如是類推。這種入學辦法同樣招生數量不多。第三種辦法則是捐資入學，如果隨遷兒童想入讀流入地的公辦名校，則要“捐助”幾千元至數萬元不等的助學費，這是較多的一類，珠三角先富裕起來的中小業主很“歡迎”這種做法，這種方法通過市場手段使他們子女獲得了心儀的入學機會。最后一種情況則隨著沿海地區人口出生率下降，最近幾年都處在下行通道，當地戶籍兒童入學率逐年下降，因此公辦學校“空出”很多學位，師生比遠遠低于國家和當地政府制定的標準，這些公辦學校面臨合并或壓縮教師編制的壓力，這些公辦學校為了保護自身利益，出現主動接受流動兒童入讀現象，并且招生數量很多，這種趨勢越來越明顯。這并非是對教育部“兩個為主”政策的積極貫徹，而是流入地公辦學校迫于生存壓力下的“權宜之計”。但可以預期和肯定的是只要當地戶籍人口出生率持續走低，那么這種趨勢將會得到強化。

（三）試點之策

一是試點創辦民辦教育園區。建議在進城務工人員較為聚集的區縣試點創辦民辦教育園區，即政府選址并建設學校，出租給經考核或認定為有資質的社團或舉辦者承辦，社團或舉辦者擁有學校經營權，負責籌集辦學經費和人員配備，承擔進城務工人員隨遷子女的入讀責任。此舉可以較好地解決租賃民辦中小學教育服務供給不持續、不穩定的問題。

二是試點創辦新型民辦學校。所謂的新型民辦學校筆者命名為公私合作學校，強調的是公私合作供給方式的創新，是指政府為了更好地履行基本教育公共服務供給的責任，采取合同外包的方式，吸引非營利組織通過競爭參與辦學，來改善公辦中小學壟斷經營的局面，提高教育公共服務的質量和效率。這類公私合作學校接受政府委托的“成本+獎勵合同”后不得再向社會或家長收費或者變相收費。所謂的“成本+獎勵合同”的涵義是在目前激烈競爭市場闕如和需求大于供給的環境下，政府補償這類學校的辦學成本，同時考評為辦學優質的學校提供一筆獎勵費用，目的是為公私合作學校朝著優質學校邁進提供激勵和動力機制。創辦這類學校不僅為政府問責進城務工人員隨遷子女的教育績效提供政策支撐，而且也是對當今世界私立教育發展趨勢的回應和靠攏。

公私合作學校與所謂的“公辦名校辦民校”有何區別？公辦名校辦民校的運作主要是運用公辦學校的品牌，由教育部門的工會或者由其附屬設立的社會團體的名義通過教育部門“內部人”集資 （并無私人資金投進來），利用民營化的機制，向社會采取較高收費的辦學模式。其實質是在搞基本教育公共服務產業化和營利化，損害社會公平，是對承諾的教育基本公共服務均等化的背離。此外，公私合作學校與捐資辦學的民辦學校的主要不同在于辦學資金來源不同，前者的資金來源于政府合同外包，類似香港的津貼學校運作模式，后者是來自個人或團體的捐贈，但同樣都是非營利組織，都不追求合理回報，都不分配辦學盈余，而是把辦學盈余用于發展慈善或者再投向教育事業。

（四）終止之策

政府要強化對租賃民辦中小學的績效問責。美國當下正通過責任制、選擇機制以及透明化對美國中小學教育制度進行自下而上的重建，奧巴馬政府正開足馬力著手實施“邁向巔峰”計劃。在這樣一個追求高質量基礎教育的時代，必須強調根據年檢結果加強對租賃民辦中小學的績效問責。為了確定租賃民辦中小學的進步情況，教育督導部門要開發具有公信力和科學性的針對民辦學校辦學質量的督導評估標準。教育主管部門要為低績效租賃民辦中小學提供矯正行動。被矯正的學校要能夠得到切實幫助來提高辦學績效。如果連續三年租賃民辦中小學辦學質量督導評估都未能通過，政府就要采取更加有效的糾正措施，甚至要定期對低績效的租賃民辦中小學依法啟動辦學終止程序。

對于不能長期續租或者續租的辦學條件不符合標準化學校標準的民辦學校，尤其是存在安全隱患的租賃民辦中小學，要嚴格依照 《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十三條至第六十條的有關規定處理好學生分流、教師善后、校產清算等辦學終止工作。

注釋：

〔1〕陸銘.大城市人口還有增長空間 〔J〕.中國改革，2013（3） .

〔2〕馬暉.1200萬流動兒童義務教育誰負責 〔N〕.21世紀經濟報道，2009-12-13.

〔3〕張菀洺.中國公共教育的政策取向與財政機制 〔J〕.東南學術，2009（4）.