縣域義務教育均衡發展路徑研究*——基于河南省X縣的調查

吳建濤 馮婉楨

（吳建濤：中國教育科學研究院 博士 北京 100088馮婉楨：北京師范大學教育學部 北京 100875 責任編輯：洪淑媛）

黨的十八大報告強調要“努力辦好人民滿意的教育”，大力促進教育公平。在義務教育階段，均衡發展是辦好人民滿意的義務教育的重要途徑，也是教育公平的重要體現。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要 （2010-2020年）》明確指出，均衡發展是義務教育的戰略性任務。及時總結各地有效的經驗做法，為其他區縣推進均衡發展提供可資借鑒的路徑圖，是十分重要的工作。本研究基于實地深入調查，探索和總結了適合中部地區，尤其是中等經濟發展水平區縣推動均衡發展的路徑。

一、調查對象與方法

研究者利用暑假期間深入河南省X縣進行了為期十天的實地調查，總結X縣近年來推進義務教育均衡發展的政策措施和實踐經驗，探索適合與X縣社會經濟狀況和教育發展水平相近的區縣義務教育均衡發展的路徑。

本調查研究的對象X縣位于河南省中部，是河南省對外開放重點縣 （市）和加快城市化進程試點縣。該縣總面積約873平方千米，2011年常住人口近80萬人，人均國民生產總值6.40萬元，城鎮居民人均可支配收入1.8萬元，農村居民純收入1.1萬元；小學和初中在校生分別為4.6萬人和4.1萬人，入學率均達到100%。

早在2008年，X縣就已成為被河南省政府命名為首批全省義務教育均衡發展先進縣之一；2009年又被教育部授予“全國推進義務教育均衡發展工作先進縣”光榮稱號。2013年1月，河南省義務教育發展基本均衡工作督導組對X縣義務教育均衡發展工作給予充分肯定和高度評價。

本次調查研究主要采取學校實地調查與訪談相結合的方法。實地調查主要是深入城鄉不同學校，查看校際間辦學條件差距是否明顯；訪談主要是對教育行政人員、學校專任教師及部分學生家長進行深入訪談，以歸納和總結X縣義務教育均衡發展的理念、思路等，掌握教師和學生家長等相關人員對均衡發展工作政策成效的認同與滿意情況。研究者利用個人工作關系聯系縣城和鄉鎮部分中小學校，對相應教師進行訪談，了解其對均衡政策及實踐的評價；利用鄰里關系在部分鄉鎮和村莊對居民進行隨機訪談，了解學生家長對均衡工作成效的滿意情況。

二、調查分析與主要結論

筆者總結該縣的教育工作經驗，分析縣域義務教育均衡路徑如下：

（一）均衡發展需要提高政府領導的重視力度

義務教育均衡發展首先是一個政府問題，在當前行政管理體制下，區縣行政部門的主要領導人掌握了本地各項資源的分配權力。教育事業能否得到領導的重視，是教育部門能否獲得充足的教育資源的重要前提，也直接關系到教育資源能否在城鄉間、校際間進行均衡配置。

調查顯示，近年來，X縣歷屆政府都高度重視教育工作，成立了教育工作領導小組，出臺了多項促進義務教育均衡發展的政策措施 （如2007年出臺了 《關于進一步提高基礎教育均衡發展水平的意見》等），并實行政府領導聯系鄉鎮學校制度，切實加強政府領導責任。就這些政策舉措的實施效果，筆者走訪了部分教師。據他們反映，那些與學校“掛鉤”的政府領導或縣直單位負責人“還是能夠經常深入所聯系的學校”，并針對學校發展中遇到的困難和問題，提供諸多解決途徑，“也為學校 ‘拉來’了很多資源”，幫助學校理順了管理機制等。同時，這些政策的實施也切實“提高了一線教師的待遇，辦公條件也得到了明顯改善”。

（二）推進均衡發展需要合理調整學校布局

根據X縣教育局工作人員提供的信息和資料顯示，過去X縣面臨“農村中小學校數量多、教學點多、規模小”的辦學格局，導致有限的教育經費無法得到充分合理的運用。該縣教育部門堅持“統籌規劃、分步實施、合理配置、規范管理”的原則，緊緊圍繞“四個結合”（即把布局調整與危房改造相結合、與農村城鎮化建設相結合、與優化資源配置相結合、與發展幼兒學前三年教育相結合）實施學校布局調整工作。調查顯示，該縣按照每2-3萬人設置一所初中的原則，將初中總數從上世紀80年代的288所調整為當前的26所；按照地理位置、交通、人口規模等因素，并本著就近入學、優化教育資源配置等項原則，實施小學撤點并校工作，將小學總數從上世紀80年代的304所完小調整為當前的121所完小和40個教學點。

為了保障合理的學校布局調整工作的實施，并切實維護學生的上學安全，該縣又實施寄宿制學校建設。據不完全統計，近年來，該縣先后投入462萬元為H鎮尹莊小學等9所學校新建餐廳和宿舍6763平方米；投入61.9萬元，為農村學校配備1440套餐桌椅；投入172.9萬元，為農村初中配置了飲水設施。2008年又投入18萬元為農村寄宿制學校配備了餐具消毒設施，進一步改善了農村學生的飲食衛生條件。

（三）推進均衡發展重在均衡配置教師資源

在發展中國家，農村地區由于工作條件艱苦、生活環境差，很難吸引富有教學經驗的教師，即使城市地區學校的教師過剩，農地區也很難吸引城市教師到農村學校任教（莫內恩，1995）。調查發現，X縣為了縮小義務教育教師隊伍城鄉差距，實施了有針對性傾斜的政策，加強農村中小學師資隊伍建設。例如，近年來該縣針對新聘任的高校畢業生出臺了一些“硬性規定”，如“第一年不留城，前三年不進城”等。為吸引更多優秀畢業生、年輕教師、優秀教師到農村學校工作，同時也為了能夠更好地留住農村教師，該縣政府決定對12個鄉鎮60余所相對邊遠的中小學600多名教師，每月補助100元。但是，據筆者對相關教師的訪談，許多教師都認為每月補助100元對他們而言僅僅是“聊勝于無”。

（四）推進均衡發展需要完善中考招生制度

生源質量是影響學校教育質量和水平的重要因素。《國家中長期教育改革與發展規劃綱要 （2010-2020年）》提出，要實行優質普通高中招生名額合理分配到區域內初中的辦法，從而縮小校際發展差距，解決“擇校熱”等問題，推動義務教育的均衡發展。在這方面，X縣早在1997年就實施了“給初中分配名額，為高中均分生源”的招生制度改革，有力地縮小初中學校校際發展差距，被稱之為“X縣模式”（楊銀付，2010）。

根據我們對部分城鄉學生家長訪談結果，在X縣，當前多數家長對小學校際之間的發展差距“不是特別關注”，他們更為關注的是“初中學校間的發展差距”，也更有強烈的“擇校”傾向。該縣從1997年開始實施高中招生政策的改革，實行“給初中分配名額、為高中均分生源”的招生辦法。該政策的實施，直接打破了初中學校和高中學校的利益格局，原有相對較好的初中對學生的吸引力逐漸下降，而那些進入相對較差學校的學生進入優質高中的機會也逐漸增長。隨著政策效果的持續，加之對薄弱學校的改造，初中學校間的“一增一減”逐漸縮小了校際間的發展差距。

三、存在的主要問題

盡管X縣義務教育均衡發展水平走在河南省前列。但是，在調查中筆者也發現了一些新的問題，這些問題中有些是社會發展過程中產生的，有些則是歷史遺留下來的。

（一）義務教育投入有限，硬件資源使用效率低

調查發現，由于X縣義務教育階段學校數量多，在校生規模大，盡管教育投入不斷增加，但生均教育資源與東部地區相比，仍然偏低。然而，在教育投入有限的條件下，教育資源使用效率不高，導致教育資源的浪費。調查結發現，2000年以來，X縣為部分農村學校和薄弱學校先后購買了近22萬冊圖書、近20萬臺 （件）教學儀器和器材等、70余臺圖書消毒柜，甚至還購買了打印機、復印機、攝像機、鋼琴等教學器材。但是，在圖書室、計算機室，我們發現，大量的圖書幾乎沒有學生借閱過，覆蓋了厚厚的灰塵；許多儀器如計算機等長期閑置。

（二）農村學校校均規模偏低，辦學效益不高

調查發現，部分農村學校規模較小，很多農村小學和教學點校均規模不足100人，少數偏遠的農村小學在校生更少。其結果是，教育管理部門按照生均教育經費進行撥款時，這些學校因規模偏低得到的教育資源僅能滿足日常運行，沒有更多的資源來謀發展。

從縣級教育財政資源使用效益來看，學校過多、校均規模過小時，有限的教育經費得不到充分合理的運用。每所學校所獲得的教育經費十分有限，造成教育資源的分散，無法形成有效的合力推動學校發展。對小規模學校而言，由于教育經費僅供學校日常運行，學校長遠發展得不到保障。

（三）農村教師隊伍結構不合理，教師素質亟待提高

調查發現，X縣農村學校教師隊伍主要存在兩大問題：年齡結構和學科配置結構不合理。在年齡結構上，X縣農村教師呈“啞鈴型”分布，年輕教師和年齡偏大的教師占比較高，年富力強的中青年教師比例偏低。

近年來，X縣通過擴大大學畢業生招聘名額充實農村教師隊伍，使農村學校年輕教師比例迅速增加。但是，在不少農村小學尤其是離縣城較遠的農村小學還有大量“民轉公”教師存在。由于初始學歷偏低，盡管許多教師通過后期進修培訓獲得合格的學歷，其擁有的知識結構仍無法跟上現代教學技術的變化。雖然工作認真，但還是無法彌補基礎差、年齡大、知識老化的不足。在學科教師配置上，城市和農村學校都存在副科教師配齊率低，教師兼任現象普遍，農村學校尤甚。總之，教師結構不盡合理、教師素質參差不齊，嚴重影響了農村中小學校教育的快速發展。

四、政策建議

以X縣的調查分析來看，其存在的問題帶有一定的共性，筆者認為可以從以下幾個方面應對。

（一）開源與節流并行：加大農村教師補貼力度，提高教師職業吸引力

區縣教育管理部門可以通過政策調控手段，將新聘高校畢業生充實農村教師隊伍，同時硬性規定在一定時期內不能流動，等等。但是，如果不縮小農村教師和城市教師收入待遇差距，不提高農村中小學校教師福利待遇，上述政策也將成為“無根之木，無源之水”。一旦規定的任期已滿，新聘任教師群體中教學水平高的就有足夠動力流向城市學校。已有研究表明，農村學校教師向城市和縣鎮學校自主流動的比例越來越高，政府對教師均衡配置的效果越來越弱 （安雪慧，2013）。農村學校只能成為城市學校優秀教師的“培養基地”和“搖籃”。

事實表明，市場在中小學教師資源配置中越來越占據主導地位。就農村學校而言，如何避免不斷補充新教師、又不斷流出優秀教師的發展困境是亟待解決的難題。我們認為，根本的解決辦法是提高農村學校教師福利待遇，縮小與城市學校教師收入水平的過大差距，提高農村教師的職業吸引力。這需要各級政府不斷加大對農村義務教育的投入力度，將更多資源用于教師隊伍的建設與培養。

（二）督導與評估并重：均衡發展納入政績考核，提高領導重視力度

筆者認為，應盡快制定或完善地方各級政府政績考核管理辦法，把義務教育均衡發展納入政府教育績效考核范圍內。對區縣政府領導的教育政績考核主要參照校際間發展差距，實行義務教育均衡發展的“一票否決制度”，以此提高行政領導重視力度。同時，根據教育部頒布實施的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，各地應建立義務教育均衡發展監測機制和督導評估制度，及時掌握本地義務教育均衡發展水平的動態變化，為本級政府采取針對性措施提供科學決策依據，確保義務教育均衡發展目標的實現。

①趙慶華，江桂珍.義務教育均衡發展的政府投入行為分析〔J〕.東北師范大學學報：哲學社會科學版，2005（5）.

②Mulcahy， Dennis M.， 1997， Rural Education Reform： The Consultation Process〔EB/OL〕 .http： //www.eric.ed.gov/contentdelivery/servlet/ERICServlet?accno=ED413152

③陳鋒.均衡發展取向下的義務教育教師資源配置問題 〔J〕.教育導刊，2007（2）.

④R·莫內恩.教師的供給 〔A〕.//（美）M·卡諾伊教育經濟學國際百科全書〔C〕.閔維方，等，譯.北京：高等教育出版社，2000：409-414.

⑤安雪慧.縣域內城鄉義務教育教師資源配置差異和政策建議〔J〕 .教育發展研究， 2013 （8） .

⑥楊銀付.均衡發展是我國義務教育的戰略性任務 〔N〕.中國教育報，2010-03-28（03）.

⑦伍悅生，秦磊毅.普通高中均衡招生對中小學擇校現象影響分析 〔J〕.教育學術月刊，2012（9）.