臺灣地區教育督導的機構設置及職能

尹納宇

（尹納宇：北京師范大學國際與比較教育研究院 北京100875 責任編輯：林再峰）

教育的發展離不開教育督導的問責，因此建立完善的督導制度顯得尤為重要。我國的教育督導正處于快速發展的階段，分析和借鑒其他國家、地區在教育督導方面的經驗和教訓，可以促使我國教育督導發展少走彎路，最大化地為教育發展而服務。中國臺灣地區的教育督導具有較為完善的體系，但在運作上也存在一些問題，本文重點分析臺灣地區的督導機構設置及職能，以期對內地的督導制度建設有所啟示。

一、臺灣地區的行政管理體系

臺灣的教育行政管理體系是在其政治行政體系的基礎上構建的，在各級行政管理體系中建立教育行政管理機構，以此形成地區的教育行政管理體系。從整體上來說，臺灣的教育行政體系基本上采取分權管理，但這一分權是在臺灣地區內統一的事務由行政機構決策的基礎上實行的。也就是說，在地區內的統一性的事務，比如說地區內的教育課程、升學制度等，是由“教育部”決策的；而具有地方特色的、與地方發展有關聯的教育事務，其決策權是在當地的行政機構。隨著 《地方制度法》和 《省縣自治法》的頒布，地方自治在更大程度上得到落實，這自治權當然也包括對教育的自治權。

（一）最高一級教育行政機構

在臺灣地區，最高“行政院”下設立了“教育部”，主要管理整個臺灣地區的各級公立學校、公立社教機構、私立大專院校及私立高級中等學院。在“教育部”的職能部門中，具體分為機關、常務單位、行政單位、三級機構、四級機構、常設性任務編組六個部分。在“教育部”中，各下屬機構中分工職責還是很明確的。行政單位主要為業務單位順利開展工作提供輔助性支持，涵蓋了法制、會計、人事等各服務性支持部門。在業務部門，則根據職權的負責范圍進行了分類，如終身教育司、高等教育司，這樣不僅有利于行政體制的管理，同時還有利于各部門各司其職，保障工作的有序進行，確保不會出現某階段的教育有多個主管機構、而有的教育階段則出現無人管的混亂狀況。

值得強調的是，“教育部”作為整個臺灣地區教育領域最高的行政機構，對下一級的教育局 （處）僅具有業務上的指導權利，而不是上下級的行政關系，并不能干涉地方上對教育的自治。

（二）縣市、直轄市一級教育行政機構

臺灣地區縣市、直轄市一級的教育機構分別設立在縣市“政府”或直轄市“政府”之內，主管縣市立的各級學校、縣 （市）立的社教機構、私立國中小及幼兒園；除了接受“教育部”的監督指導之外，縣市教育局還要接受縣市“政府”的行政管理，同時還受到縣市“議會”的行政監督管理。直轄市教育局主管市立各級學校、市立社教機構、私立中等以下學校及幼兒園；同縣市一級的教育局一樣，除了接受“教育部”的監督指導之外，直轄市的教育局還要接受直轄市“政府”的行政管理。

二、橫向的督導機構設置及職能

在討論臺灣地區督導機構的橫向設置及職能時，主要是考察督導機構與同一級別的其他機構之間的關系。除了將督學室與國民教育輔導團二者合并的嘉義市、云林縣之外，臺灣地區各縣市的督學室均設置在同級的教育局 （處）內，為縣市、直轄市教育局 （處）的一個分支機構，與教育局 （處）內部其他機構平級。

如南投縣教育處下設了督學室、學務科、國教科、社教科、體健科、特教科六個科室，相互之間為平級關系，但各科室仍由教育處處長進行統一的管理。

三、縱向的督導機構設置及職能

臺灣地區教育督導制度體系是以教育行政管理體系為依托，或是在行政管理單位中設置實體機構，或僅僅是教育行政管理體系中的一個非實體組成部分，但總的來說，還是形成了自上而下的完整體系。

（一）“教育部”的督學人員

在1973年7月25日修正的 《“教育部”組織法》中，第二十條規定：“教育部”置“督學6至10人，職位列第十至十二職等”，督學由“部長”直接任用，并不隸屬特定組織單位。這意味著“教育部”的督學室并非是其內部設置的一個實體機構。

“教育部”督學的主要職責包括以下幾項。第一項也是最基礎的一項，即督學要負責視察及指導臺灣地區的教育，視察指導的對象包括地方教育行政單位、地區內的公私立各級學校、社會教育機構、從事國際文教業務的機構等，這也是設立督學一職的初衷；第二，在實際的督導過程中，督學要負責教育督導計劃的擬定、修正與實施，確保督導計劃能夠如期完成并能為教育的發展做出一定的貢獻；第三，要擔負對各級學校教育進行專家督導的任務；第四，要督導大學及?？茖W校招生事宜；第五，要對大專院校的投訴案進行調查，能夠平息學潮及解決糾紛；第六，要對督導資料進行處理， 完成督導報告的編訂與核定。〔1〕〔2〕〔3〕

（二）“教育部”國民及學前教育署下的視察室

1980年 《臺灣省“政府”教育廳組織法》將督學室納入正式組織編制，設置主任督學一名，督學為第八至第九職等，編制員額為21名督學。〔4〕這是臺灣地區督導組織機構最初的實體機構，也是在地區一級中級別最高的實體性機構。在1999年的組織精簡中，臺灣省“政府”教育廳歸屬于“教育部”，成為其下設的一個一級行政單位——中部辦公室。在中部辦公室的整合編制中，取消了原督學室，教育督導的任務轉由中部辦公室下的第五科負責，設立科長一人，統籌管理科內的業務。督學督導所屬學校，采用“駐區督學”制度，每一縣市以派駐1名督學為原則，督導學校包括公私立高級中等學校、特殊學校、獨立進修補習學校及公立大學附設的中小學校?！?〕依據臺灣地區“行政院”2004年頒布修正的 《“教育部”承受隨業務遷移的省級公務人員暫行編制表》，其中督學的名額為17人，主要負責督導臺灣省、金門、連江省境內的公私立高級中等學校、特殊學校、獨立進修學校及大學校園附設中小學。

在2013年1月1日，為配合“行政院”組織改造以及十二年國民基本教育的施行，“教育部”中部辦公室整并“教育部”下的國民教育司、中等教育司、體育司、訓育委員會、特殊教育小組及國際文化教育事業處等單位與接收技術及職業教育司關于國民教育部份的業務，升格為“‘教育部’國民及學前教育署”，并在其下設了視察室。其中常設簡任視察5人，擔任召集人的職務；對督學的配額并沒有做明確的規定，而是根據實際的需求聘請相應數量的督學來滿足視察需求。

（三）直轄市教育局下的督導室

直轄市教育局內置督學室這一實體機構，設有督學若干，均為公務人員。中等教育督導組負責高級中學、職業學校、國民中學、私立中等學校及各公私立學校附設補習學校與夜間部的督導；國民小學教育督導組負責公私立小學及幼稚園的督導。各社會機構分由部分督學負責督導。另外各類補習班、游藝場的立案及查察，則由全體教育督學共同分擔?！?〕

以臺北市為例，臺北市教育局根據 《臺北市“政府”教育局組織章程》第四條規定設置督學室這一實體單位，掌理各級學校及社會教育機構的指導考核及策進等事項，設主任督學、督學等，依據目前“臺北市 ‘政府’教育局編制表”，督學室編制員額為18名督學。

（四）縣市教育局下的督導室

縣市教育督導組織在整個教育督導制度中承擔最基層、最直接的督導工作，其所肩負的任務亦是最繁復的，其關系到國民教育政策的推動、教育目標的落實。臺灣地區在其各縣市均設教育局或教育處，而目前縣市“政府”的教育督導組織主要為督學室。各縣市教育局的組織名額并不一致，督學設置亦隨縣市需求或狀況不同而有所差異。一般而言，教育局設局長一名，負責綜合管理教育局內的各項事務；副局長一人，主要是協助局長管理各項事務；下設學務管理、國民教育、社會教育、體育保健、特殊教育等五科 （各縣市科室名稱與編制數量不一），辦理國民中、小學的教務、訓導、學生輔導、特殊教育、總務、體育保健等業務。另設督學室并置督學若干人，大部分縣市以分區督導方式，進行各項教育督導事宜?！?〕縣 （市）督學對駐區內各教育機關，每學期應普遍督導2次，并分別在每學期開始、學期中及學期結束時舉行督導會議。如果遇到重大事項，需要舉行臨時會議商討，均由教育局統一召集，同時教育局有關人員都需要列席參加會議?？h （市）督學在每次督導之后，應填寫督導報告表，并應在每學期結束后，提出督導報告；但對于重大或特殊事項，應隨時專案上報縣市“政府”或上級主管機關備查。此外，根據 《臺灣省各縣市 ‘政府’教育局督學督導規則》，縣 （市）督學可擁有以下權限：①縣市督學在督導時，遇有違反教育法令的事件，應隨時糾正；②縣市督學在督導學校時，可以調閱各項簿冊及有關資料；③縣市督學為執行職務，在必要時，可以臨時變更學校授課時間。④縣市督學在執行職務時，可與鄉、鎮、縣轄市、區公所取得聯系并得召集當地熱心教育人士開會，征詢對教育設施的意見及商討改進的辦法，以備采用?！?〕

以宜蘭縣為例，全縣正式督學為2名，其主要職責包括中小學及幼兒園校務行政教學訓導輔導研究等業務的督導、教育人員控告案件的調查處理、教育人員服務成績的考查、教育改進意見的提供及教育問題的研究及教育處其他臨時交辦的事項。同時，督學室還聘用一位臨時員工，負責教育處公文收發等行政事務的處理。

綜上所述，臺灣地區現行教育督導組織與編制方面，尚未形成統一的行政管理方案，這在“督學室的性質”，即是否建立實體機構這方面顯得尤為突出。如若教育行政管理體系內部并未設立實體機構，那么督學就必須肩負其他的工作職責，如嘉義市的督學兼任國民教育輔導團中的干事，這對其督導工作必然會造成影響。此外，臺灣地區在“教育部”這一最高的教育行政體系中并未設立督學室，從其行政管理、職能發揮等方面來說，是不利于督學開展督導工作的。

四、輔導機構

為了加強國民教育輔導，臺灣地區各縣市“政府”教育局成立了國民教育輔導團，以任務編組方式與督導工作相輔相成?！?〕國民教育輔導團是通過與督導工作相互配合，共同為教育的改進與質量提升服務?，F階段臺灣地區已經形成了學校、省市、地區三級的教育輔導體系。〔9〕但縣市層面的國民教育輔導團是整個輔導體系的中流砥柱。

在學校這一層面上，通常都是以“教學輔導教師”這一局內人來幫助擔任教職工作的新任教師或存在教學困難的教師解決事件過程中的教學問題。

在縣市層面的國民教育輔導團擔任了極其重要的角色，其與一線的教師及最高級別的臺灣地區教育輔導團都有聯系，充任了二者的交流橋梁。在工作中，為教師提供支持是輔導團的工作重點與要點，其主要體現在以下四個方面：第一，發展并提升課堂教學方法、教學與評價的改進工具，提供教師咨詢與協助；第二，建立各學習領域內的教材資源，豐富教師的教學內容；第三，輔導教師積極研究進修，鼓勵教師進行創新，充分發揮教育功能；第四，激勵教師的工作熱情，解答教師的教學疑惑，以增進教師的教學效果。督學除了在國民教育輔導團中擔任輔導委員之外，輔導團還應涵括國民小學及國民中學的課程督學。除了與督學類似的以團體、專題、分區等方式開展工作之外，縣市一級的國民教育輔導團的實踐功能還體現在定期到校服務，這項工作包含三個方面：第一，傳達課程政策，能夠即時發現、反映學校推行課程政策的困難，并通過研討等方式為困難的解決提供可行方案；同時協助教育局 （處）辦理各項課程發展與改進教學的相關事宜；第二，在輔導過程中，應以相互研究、交換意見、分享心得、共同參與等多種方式進行，以適宜的輔導態度建立良好的互動關系，以加強輔導效果；第三，定期舉行教學心得交流與相關的教學研討會議，促進教師之間的交流與合作。

臺灣地區一級的輔導團稱為“課程與教學輔導組”，主要是對臺灣各縣市國民教育輔導團的工作進行統籌、管理與反饋，集中體現在兩個方面：一是審查、追蹤與輔導各縣市輔導團在提升課堂教學等計劃的執行情況，強化縣市輔導團的組織運作及輔導策略；二是規劃縣市各階段輔導員的培訓課程、專業技能研習等工作，提高課程與教學輔導人員專業知識能力。同時，課程與教學輔導組還承擔著設定領域課程與教學的重要議題，要整合地區及縣市層面輔導團的各項資源，建立各學習領域專業人才資料庫，從而為縣市國民教育輔導團、廣大教師提供支持。

五、經驗與反思

臺灣地區整個教育行政的運作采取分權受責的方式，但這一分權是在地區內的具有統一性的事務是由最高行政部門決策的，而具有地方特色的事務，則有地方行政部門自己處理、決策。為了更好地落實分權管理，在教育視導上采用分區視導的管理運行方式。早在1950年時，臺灣就將整個地區劃分為六個視導區，而在此基礎上，于1971年9月頒布 《臺灣省各縣市“政府”教育局督學視導規則》，其中第二條規定：各縣市教育局應就縣市區域劃分督學視導區，實施督學駐區。由此真正地從上而下落實了分區視導制度。

由于在臺灣教育組織精簡之前，存在“教育部”和教育廳兩個教育行政部門，同時二者都下設了督學室，所以對教育視導的組織建設存在一定影響。而在1999年教育廳歸屬“教育部”后，取消了其下的督學室，但依然下設了一個主管教育視導的第五科，而“教育部”的督學室依然保留，所以說這兩者的并存對形成一個清晰有序的教育視導組織存在一定的負面影響。此外，教育視導制度在臺灣是下屬于“教育部”制度的，其為非獨立性的組織形式，督學的角色功能不易獨立履行，例如教育視導經費未能獨立編列，只能并在相關經費之中，有時不免有相互干擾或掣肘的情形發生，這對視導組織功能的發揮而言是一種限制。

注釋：

〔1〕林明美，簡茂發.改革教育視導制度 （教改會第十九次委員會議委員報告）〔J〕.教改通訊，1996.

〔2〕邱錦昌.教育視導——理論與實際〔M〕.臺北：五南出版社，2002.

〔3〕楊振升.邁向二十一世紀我國教育視導制度之反省與展望〔J〕.教育政策論壇，1998.

〔4〕黃政杰.督學視導體系與專業視導功能之研究 〔M〕.“教育部”委托研究91-049608號.臺北：“教育部”，2002.

〔5〕張清濱.教學視導與評鑒 〔M〕.五南圖書出版股份有限公司，2005：15.

〔6〕秦夢群.教育行政——實務部分〔M〕.五南圖書出版股份有限公司，2006：347.

〔7〕周衷蓮.“我國”縣市政府教育視導實施之研究 〔D〕.國立暨南大學碩士論文.，2003：347-348.

〔8〕謝文全.教育行政學 〔M〕.臺北：高等教育文化事業有限公司，2003：417-418.

〔9〕張其洲.國民教育輔導團的定位與功能 〔EB/OL〕.http：//www.docin.com/p-65810785.html.2013-07-14.