關(guān)于恢復(fù)公務(wù)員工齡工資制度的探討

黎廣勝

今年全國(guó)“兩會(huì)”上，第十二屆全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)作家協(xié)會(huì)會(huì)員何香久向大會(huì)提交提案，建議大幅提高中國(guó)公務(wù)員的工資，尤其是基層公務(wù)員群體的工資。何香久還建議要恢復(fù)2006年工資改革時(shí)取消的公務(wù)員的工齡工資，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年50元—100元比較合適。（參見(jiàn)2014年3月2日《南方都市報(bào)》）對(duì)此，社會(huì)曾產(chǎn)生廣泛討論。筆者支持關(guān)于恢復(fù)公務(wù)員工齡工資制度的觀點(diǎn)。

一、公務(wù)員工齡工資制度的實(shí)施情況

最早出現(xiàn)對(duì)工齡表述的正式文件是1953年1月26日勞動(dòng)部公布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》，而我國(guó)的公務(wù)員工齡工資制度，始建于1985年的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革。1985年的工資改革，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位行政人員、專業(yè)技術(shù)人員均實(shí)行以職務(wù)工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制，按照工資的不同職能，將工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎(jiǎng)勵(lì)工資四個(gè)組成部分，并規(guī)定了工作人員套改職務(wù)工資、計(jì)發(fā)工齡津貼的具體辦法。

1993年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位在工資制度上相互分離，實(shí)行了不同的工資制度。其中，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員實(shí)行職務(wù)職級(jí)工資制，公務(wù)員工資按不同職能，分為職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四個(gè)部分。根據(jù)規(guī)定，公務(wù)員工齡工資按工作人員年限確定，工作年限每增加一年，工齡工資增加1元，一直到離退休的當(dāng)年為止。

2006年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資制度改革是新中國(guó)成立以來(lái)第四次大的改革。這次改革，將公務(wù)員基本工資結(jié)構(gòu)由原來(lái)的職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資四項(xiàng)構(gòu)成簡(jiǎn)化為職務(wù)工資、級(jí)別工資兩項(xiàng)構(gòu)成，取消了公務(wù)員工齡工資和基礎(chǔ)工資制度。同時(shí)規(guī)定：“實(shí)行級(jí)別與工資等待遇適當(dāng)掛鉤。廳局級(jí)副職及以下職務(wù)層次的公務(wù)員，任職時(shí)間和級(jí)別達(dá)到規(guī)定條件后，經(jīng)考核合格，可以享受上一職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資等待遇?！?/p>

二、恢復(fù)公務(wù)員工齡工資制度的必要性

（一）有利于徹底解決基層公務(wù)員待遇偏低的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)基層公務(wù)員待遇偏低是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。解決基層公務(wù)員待遇偏低問(wèn)題的途徑，現(xiàn)在比較主流的意見(jiàn)是建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。但是，經(jīng)過(guò)2006年工資改革后接近長(zhǎng)達(dá)8年時(shí)間的探索，這一項(xiàng)制度并未能真正建立起來(lái)。可見(jiàn)，職務(wù)與職級(jí)并行制度在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的過(guò)程中存在著一定的困難和問(wèn)題。筆者認(rèn)為，職務(wù)與職級(jí)并行制度較難建立起來(lái)的原因，主要有兩個(gè)方面：一是如何妥善解決職務(wù)職級(jí)并行制度和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的關(guān)系?！豆珓?wù)員法》第十六條規(guī)定，“公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”，“非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級(jí)以下設(shè)置”；第十七條規(guī)定，“綜合管理類的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)分為：巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員?！睂?shí)行職務(wù)與職級(jí)并行制度后，在一個(gè)科級(jí)機(jī)構(gòu)中，這意味著該單位的科員達(dá)到規(guī)定條件并經(jīng)考核合格后，即可享受副主任科員的工資等待遇。但是，《公務(wù)員法》第十八條規(guī)定：“各機(jī)關(guān)依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結(jié)構(gòu)比例，設(shè)置本機(jī)關(guān)公務(wù)員的具體職位，并確定各職位的工作職責(zé)和任職資格條件。”這說(shuō)明，一個(gè)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是受職數(shù)和任職資格條件限制的。那么，如何妥善處理好職務(wù)與職級(jí)并行制度和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度的關(guān)系？實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度之后，公務(wù)員非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)制度是否還有存在的必要？這是在進(jìn)行職務(wù)與職級(jí)并行制度設(shè)計(jì)中無(wú)法回避的問(wèn)題。二是如何處理職務(wù)與級(jí)別的剛性限制問(wèn)題。首先是職務(wù)的剛性限制問(wèn)題?！豆珓?wù)員法》第二十九條規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)相應(yīng)的級(jí)別”。這表明，公務(wù)員的待遇受制于職務(wù)的剛性約束，因?yàn)楣珓?wù)員的職務(wù)決定公務(wù)員的級(jí)別，級(jí)別比對(duì)職務(wù)并隨職務(wù)變化。所以，職務(wù)晉升幾乎成為公務(wù)員個(gè)人發(fā)展的唯一路徑。另外一個(gè)方面是級(jí)別的問(wèn)題。由于公務(wù)員所在機(jī)構(gòu)的層級(jí)決定了公務(wù)員職級(jí)的最高限，因此基層公務(wù)員上升的空間很有限。比如在科級(jí)機(jī)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)最高是正科級(jí)，而職務(wù)又決定級(jí)別，行政級(jí)別最高也就是正科級(jí)。很多基層一線的公務(wù)員，機(jī)構(gòu)本身的規(guī)格就低，職務(wù)層次相應(yīng)也低，在其一生的職業(yè)生涯中往往只有辦事員與科員兩個(gè)職務(wù)晉升臺(tái)階。若其職務(wù)得不到提升，級(jí)別就不能提高；職級(jí)不提高，也就難以解決其待遇問(wèn)題。因此，如何突破職務(wù)與級(jí)別的這些剛性限制，也是在進(jìn)行職務(wù)與職級(jí)并行制度設(shè)計(jì)中必須解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，若恢復(fù)實(shí)行公務(wù)員工齡工資制度，則可另辟蹊徑，無(wú)需討論公務(wù)員的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列和公務(wù)員職數(shù)限制等問(wèn)題，上述困境自然迎刃而解。所以，若從制度設(shè)計(jì)的層面看，在恢復(fù)工齡工資且適當(dāng)提高工齡工資標(biāo)準(zhǔn)、公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中其他構(gòu)成不變的情況下，恢復(fù)并實(shí)行工齡工資制度有利于徹底解決基層公務(wù)員待遇偏低的問(wèn)題。

（二）有利于完善公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)

公務(wù)員的基本工資構(gòu)成為職務(wù)工資和級(jí)別工資兩項(xiàng)。除此之外，公務(wù)員工資還包括津貼補(bǔ)貼和年終一次性獎(jiǎng)金。但是，從工資改革后公務(wù)員的工資構(gòu)成比重來(lái)看，基本工資所占比重過(guò)低、津貼補(bǔ)貼所占比重過(guò)大的現(xiàn)象突出（以某正科級(jí)公務(wù)員2011年工資收入為例，其基本工資所占比重僅為40%，見(jiàn)圖1），引起不少詬病，最大的問(wèn)題是擴(kuò)大了公務(wù)員工資收入的地區(qū)差距，影響了分配公平。為消除這一不合理現(xiàn)象，在下一步推進(jìn)公務(wù)員工資制度改革進(jìn)程中，我們就要注意合理控制公務(wù)員津貼補(bǔ)貼在工資結(jié)構(gòu)中的比例，適當(dāng)提高基本工資的比重。筆者認(rèn)為，如果恢復(fù)公務(wù)員工齡工資，則意味著增加了公務(wù)員津貼補(bǔ)貼之外的工資構(gòu)成，從而控制了公務(wù)員津貼補(bǔ)貼在工資結(jié)構(gòu)中的比重，這有利于調(diào)節(jié)我國(guó)不同地區(qū)之間的公務(wù)員工資收入差距。

[正科][其他

2%][職務(wù)工資

17%][級(jí)別工資

23%][津補(bǔ)貼

58%]

圖1 2011年某正科級(jí)公務(wù)員收入結(jié)構(gòu)圖

（三）有利于健全工資的激勵(lì)功能

考慮到我國(guó)公務(wù)員絕大部分在縣以下基層單位工作和擔(dān)任科級(jí)以下職位的情況，為了鼓勵(lì)廣大基層公務(wù)員安心本職工作，緩解都去擠職務(wù)這個(gè)“獨(dú)木橋”的矛盾，2006年公務(wù)員職級(jí)工資制改革方案中對(duì)基層公務(wù)員采取了相應(yīng)的傾斜措施。主要包括：適當(dāng)加大不同職務(wù)對(duì)應(yīng)級(jí)別的交叉幅度，將公務(wù)員對(duì)應(yīng)的級(jí)別數(shù)由原來(lái)的15個(gè)增加到27個(gè)，各職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別數(shù)相應(yīng)增加，科員、辦事員從原來(lái)的對(duì)應(yīng)的6個(gè)級(jí)別增加到對(duì)應(yīng)9個(gè)級(jí)別，副科級(jí)從原來(lái)的對(duì)應(yīng)5個(gè)級(jí)別增加到對(duì)應(yīng)8個(gè)級(jí)別，給低職務(wù)公務(wù)員提供了一定的級(jí)別晉升空間。總體上看，在2006年的公務(wù)員工資改革中，加大級(jí)別工資的比重，使晉升級(jí)別對(duì)提高工資發(fā)揮了更大的作用；實(shí)行級(jí)別與工資等待遇掛鉤，使公務(wù)員不晉升職務(wù)也能提高待遇。但是，正如前面所述，由于公務(wù)員職務(wù)與級(jí)別的剛性限制，這些傾斜措施并不能從根本上扭轉(zhuǎn)基層公務(wù)員待遇偏低的現(xiàn)實(shí)，對(duì)長(zhǎng)期在基層一線勤勤懇懇、兢兢業(yè)業(yè)地工作的公務(wù)員根本起不到激勵(lì)的作用。

另外，在討論工齡工資問(wèn)題時(shí)，有人認(rèn)為工齡工資和級(jí)別工資都能體現(xiàn)資歷因素，如果恢復(fù)工齡工資，公務(wù)員工資構(gòu)成就會(huì)存在功能重疊的矛盾。筆者認(rèn)為，這只是看到問(wèn)題的表象，而沒(méi)有看到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。因?yàn)楦鶕?jù)規(guī)定，在確定公務(wù)員級(jí)別和級(jí)別工資檔次、執(zhí)行相應(yīng)的級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，我們必須根據(jù)公務(wù)員所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和資歷來(lái)確定。這說(shuō)明，級(jí)別工資的主要功能是體現(xiàn)“功勞”的問(wèn)題，而不是“苦勞”的問(wèn)題。而且，按照公務(wù)員正常晉升級(jí)別工資的辦法，公務(wù)員一般每五年可在所在職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別內(nèi)晉升一個(gè)級(jí)別，一般每?jī)赡昕稍谒渭?jí)別對(duì)應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)晉升一個(gè)工資檔次。但是按照規(guī)定，當(dāng)公務(wù)員的級(jí)別達(dá)到所任職務(wù)對(duì)應(yīng)最高級(jí)別后，就不得再晉升級(jí)別。這說(shuō)明，級(jí)別工資雖然也考慮到了資歷因素，但它并不能解決公務(wù)員的“年功”問(wèn)題。而且，由于公務(wù)員的級(jí)別工資標(biāo)準(zhǔn)比較低，對(duì)于工齡較長(zhǎng)的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，即使其能夠享受上一級(jí)職務(wù)所對(duì)應(yīng)最高級(jí)別的待遇，級(jí)別工資也并不能起到很好的激勵(lì)作用。在此情況下，筆者認(rèn)為恢復(fù)并實(shí)行公務(wù)員工齡工資制度，無(wú)疑是一種比較理想的選擇。

三、恢復(fù)公務(wù)員工齡工資制度的兩點(diǎn)建議

（一）依法確認(rèn)公務(wù)員工齡工資制度

《公務(wù)員法》第七十三條規(guī)定：“公務(wù)員實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一的職務(wù)與級(jí)別相結(jié)合的工資制度?！钡谄呤臈l規(guī)定：“公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金?！币虼?，恢復(fù)公務(wù)員工齡工資制度，必須獲得法律上的確認(rèn)。為此，建議國(guó)家有關(guān)部門提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《公務(wù)員法》進(jìn)行修改。在公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)方面，建議將《公務(wù)員法》第七十四條修改為：“公務(wù)員工資包括基本工資、工齡工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金?！?/p>

（二）適當(dāng)提高公務(wù)員工齡工資標(biāo)準(zhǔn)

從工作性質(zhì)和工作量上來(lái)看，公務(wù)員的工作性質(zhì)主要是服務(wù)性的，很難用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來(lái)衡量，也很難用量化指標(biāo)來(lái)考核，在基層公務(wù)員中，最可能引起比較的就是工齡長(zhǎng)短的不同，也就是說(shuō)工作總量的不同。因此，從勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值量大小這一角度出發(fā)，適當(dāng)增加工齡工資標(biāo)準(zhǔn)是十分必要的。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，提高工齡工資標(biāo)準(zhǔn)也純屬必然。至于工齡工資標(biāo)準(zhǔn)確定為每年50元還是100元，筆者認(rèn)為這需要經(jīng)過(guò)一次比較全面的綜合調(diào)查測(cè)算后方能確定。不過(guò)，有一點(diǎn)是肯定的，就是工齡工資不能再確定為“工作年限每增加一年，工齡工資增加1元”。

（作者系廣西人力資源和社會(huì)保障廳規(guī)劃財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)，副研究員）